简述了云计算对电子政务的架构体系、建设模式和发展战略将产生的深刻影响及各国政府对云计算的积极战略部署；论述了云计算对电子政务架构体系的重组，即“政府云”主要由政府云基础设施层、政府云资源池层、政府云数据库层、政府云平台层和政府云服务层等构成；提出了云计算环境下中国电子政务发展的战略思考：政府信息资源建设可同时面向互联网和移动互联网，通过“政府云”实现政府信息资源的“统一规划、统一建设、统一管理、共同使用”，不断扩大电子政务服务的覆盖面。电子政务；云计算；政府云；移动政务；互联网；信息社会*基金项目：国家社科基金重大项目“国家政治安全视角下的互联网虚拟社会风险治理研究”（批准号：11&ZD033），教育部人文社会科学研究项目“云计算环境下移动互联网传播模式、舆论模型与管理机制研究”（编号：10YJC860015）的阶段性研究成果。**通讯作者　　　　收稿日期：2012-09-18一、引言云计算（Cloud Computing）是信息技术发展历程中最具革命性的重大进展。云计算能提供位置透明性和协议无关性的“云服务”[1]，它将颠覆传统互联网的服务模式，把人类带入移动互联网和物联网时代。云计算能把个人用户的数据和程序从个人电脑移到“云端”，从而打破人类对固定高性能终端的依赖，能让用户像用电一样通过网络获取各种各样的资源和服务[2]，这将深刻影响网络用户的生活娱乐方式和工作方式。云计算能为电子政务提供先进的计算模式和基础架构，使政府信息资源由原来的“分散”管理模式逐步转变为“集中”管理模式，它对电子政务的架构体系、建设模式和发展战略都将产生深刻影响。云计算技术及服务正逐步成为全球信息技术产业发展的战略方向，云计算中心将成为全球信息化建设的战略重点。各国政府都在积极开展云计算战略部署，以抢占信息资源开发利用的制高点[3]：为了有效发挥云计算的优势，美国联邦政府于2011年2月正式发布了首份关于云计算的战略报告《联邦政府云计算战略》；2010年10月6日，德国经济部长宣布启动《云计算行动计划》，德国政府将为中小企业提供专门的技术和资金支持，挖掘云计算的巨大经济潜力；2010年8月16日，日本经济产业省发布了《云计算与日本竞争力研究》报告，将从完善基础设施建设、改善制度、鼓励创新等三专题报告·电子政务与服务型政府研究电子政务 E-GOVERNMENT　2012年第10期（总第118期） 19个方面推进日本的云计算发展；韩国在2009年12月公布了《云计算全面振兴计划》，从2010年开始执行，试图在2014年前使韩国成为全球最高水准的云计算强国。另外，2012年1月26日，欧委会副主席兼欧洲数字议程委员尼莉·克洛斯在瑞士达沃斯举办的“世界经济论坛”上宣布，欧盟将启动“云计算公私伙伴关系行动计划”[4]。在这种背景下，中国应该及时调整国家信息化与电子政务发展的总体规划及战略部署，以应对云计算带来的机遇和挑战。二、云计算将重构电子政务的架构体系中国的传统电子政务在网络层面采用“三网一库”结构，由机关内部办公网、办公业务资源网（简称“专网”）和公共服务网（简称“外网”），以及“信息资源库”构成；在应用层面上，由国家级电子政务系统、省级电子政务系统、地市级电子政务系统和县级电子政务系统构成，以“金”字系列工程为代表的纵向电子政务系统建设形成“纵强横弱”的应用架构；在技术层面上，主要由基础设施层、数据资源层、应用支撑层和应用层构成。当前，中国电子政务的架构体系存在诸多问题：在网络基础设施方面，中央和地方关键技术路线不统一，影响了网络的纵向互联互通；部门业务专网仍然大量存在，政务网络整合工作推进困难；国家电子政务内网建设的顶层互联互通协调不畅和纵向延伸边界不清；一些地方电子政务网络各自为政，缺乏统一规范，难以互联互通[5]。在数据中心方面，普遍面临能耗效率、资源整合、绿色成长、快速响应和信息安全等诸多问题的挑战，突出表现在分散建设分散管理、扩容压力日益增大、信息孤岛仍然存在、运行成本居高不下、节能降耗亟待加强和风险控制存有隐患等多个方面[6]。在云计算环境下，“政府云计算中心”（以下简称“政府云”）将成为电子政务的基础架构平台。“政府云”是一种面向政务应用的超级计算中心，应用云存储和虚拟化等云计算技术和理念[6]，统一部署政务信息资源。“政府云”能充分利用资源云，一个机构或者部门可以不建立独立的数据中心；能充分利用云服务，把大量的应用和服务放在云端；能充分应用第三方的专业化服务，确保电子政务的安全[7]。“政府云”主要由政府云基础设施层、政府云资源池层、政府云数据库层、政府云平台层和政府云服务层等构成，“政府云”的体系结构参见图1。政府云基础设施由原有的电子政务基础设施和移动政务基础设施构成，主要包括各类机房、各类网络基础设施、各类服务器和各类计算机。“政府云”建设主要是整合原有信息基础设施，提高利用率，而不是将原有的信息基础设施废弃后重新部署新的硬件基础实施。政府云虚拟资源层能实现对存储设施、计算设施和网络设施进行虚拟化的统一管理。在云计算环境下，互联网上某些节点强大的信息资源以服务的方式变为动态的、可伸缩的虚拟资源，为广大用户共享和使用，利用互联网上的计算机和服务器形成一种超强的计算能力，为全球各地的个人和组织服务[8]。因此，政府云资源层的目标就是运用虚拟化技术，将硬件基础设施变成一种服务，为政府系统内的“结点”用户提供“基础架构即服务”（Infrastructure as a Service，IaaS）。基础架构即服务是指以服务的形式向用户提供可高度扩展和按需变化的服务器等硬件资源[9]。系统供应商通过基础架构即服务向用户提供同颗粒度的可度量的计算、存储、网络和单机操作系统等基础资源[10]，用户无需了解底层的云基础设施，可自由地部署和运行软件，但需要管理操作系统、存储与部署的应用[11]。政府云资源层应用虚拟化软件能将不同物理机的计算能力和存储整理合并成虚徐晓林　李卫东·论云计算对电子政务的革命性影响20 电子政务 E-GOVERNMENT　2012年第10期（总第118期）图1　政府云的体系结构模型拟的资源池，也能将每台物理机拆分成若干虚拟机，将配置不同的虚拟机根据实际需要分配给需求不同的用户，运行不同的应用程序，当出现负载过重时，可自动虚拟迁移[12]。如借助云计算中心操作系统——云海OS（Operating System）能对政府云资源进行统一管理。云海OS采用“linux+Xen”开放标准技术路线，兼容异构平台，全面采用虚拟化、分布式计算、分布式存储等，支持“云计算+云存储”整体架构，能提供设备的虚拟整合与切分、强大兼容性保证、分布式并行文件系统、资源动态流转等功能[13]。政府云数据层主要实现数据组织与管理、数据集成与管理、分布式并行处理和数据挖掘功能[14]：数据组织与管理采用分布式的存储技术，为用户提供高可靠、高并发和高性能的数据并行存取访问；数据集成与管理采用分布式数据管理技术，实现对非确定性、分布异构性、海量和动态变化的数据处理和分析；分布式并行处理通过映射和化简两步实现任务在大规模计算节点中的调度与分配；数据挖掘基于浅层语义分析和深层语义分析技术，在大量结构化的数据、半结构化的文本和图形图像数据中，提取潜在的、事先未知的、有用的、能被徐晓林　李卫东·论云计算对电子政务的革命性影响电子政务 E-GOVERNMENT　2012年第10期（总第118期） 21人理解的数据。政府云平台层主要为各类政务服务和应用系统提供基础性的平台支持。各类政务业务系统都需要操作系统、数据库系统等系统软件、云框架服务中间件，以及各类通用政务软件等作为支撑平台。所谓云框架服务中间件是信息化建设和运营服务的软件基础设施，处于底层系统和高层业务逻辑之间的中间层，基于云计算模式构建和运营，是一个面向服务的可复用的设计架构，能为构件复用提供运行和互操作环境。云框架服务中间件通常包括单点登录、访问控制授权、流程、电子表单等基础性构件[15]。政府云平台主要基于“平台即服务”（Platform as a Service，PaaS）进行建构。平台即服务也可称其为“云计算操作系统”，能向终端用户提供基于互联网的应用开发环境。云传播平台层是开发和搭建云传播服务的支撑系统，主要包括应用编程接口和运行平台，可细分为“开发组件即服务”和“软件平台即服务”[9]。在政府云应用层，云计算通过提供位置透明以及和协议无关的“云服务”，将颠覆传统互联网的服务模式。政府系统中的“结点”用户运用政务平台层提供的各类应用接口（Application Programming Interface，API），可用于快速部署各类业务系统和应用系统。社会公众用户可使用各类固定或移动的终端，通过互联网、移动互联网等渠道随时随地访问自己需要的政务服务。三、云计算将改变电子政务的建设模式在传统的“终端计算”模式下，政府信息资源建设主要基于互联网，采用“独立建设、各自为政”的模式。多数政府职能部门建设有独立的信息系统，每个信息系统又建有自己的信息中心，从而拥有各自的数据库、各自的操作系统、独自开发的应用软件和用户界面，且彼此间不能互操作。这种“多头采集、重复存放、分散管理、各自维护”的信息化建设模式，在缺乏统一规划和标准的情况下，使得各自建设的系统与网络最终成为一个个“信息孤岛”。这些“信息孤岛”各自为营，彼此之间难以互联互通，严重制约着政府信息化的进一步发展。假设一个省级政府下属20个地级市政府，每个地级市政府下属50个职能部门，若按照上述建设模式，就需要重复建设1000个“数据中心”，重复购买1000套操作系统、数据库系统等系统软件，重复开发1000套应用支撑软件，重复开发1000套各类业务系统，重复配备1000个信息资源的管理和维护团队。若按一套信息资源管理体系100万人民币计算，则需要花费10亿元人民币。云计算将改变组织信息化建设的模式，大幅降低政府和企业在数据中心建设方面的重复投资[16]。大型企业组织可独立建设自己的“私有云计算中心”，中小企业可通过租用大型“公共云计算中心”的基础设施即服务（IaaS）、平台即服务（PaaS）和软件即服务（Softwareas a service，SaaS）等平台。政府运用云计算，可采用政府门户网站群的新型建设模式，能有效整合资源，提高运行效率，实现节能减排[17]：即以基础设施即服务（IaaS）的模式搭建支撑网站群应用的云计算基础平台，以软件即服务（SaaS）的模式搭建网站群内容管理云计算应用平台；运用公有云和私有云环境保障网站群系统安全和信息安全。据风云在线网（www.cnsaas.com）介绍，基于“软件即服务”平台，企业用户获取信息化服务采取租用方式，免除信息技术的投入成本，可以永远在线获取最快速便捷的信息化应用。同时，云服务提供商通过硬件设施投入、网络新技术的应用和运维保障机制来为用户提供电信级的运维保障，确保数据徐晓林　李卫东·论云计算对电子政务的革命性影响22 电子政务 E-GOVERNMENT　2012年第10期（总第118期）信息安全。另据博云网（byzone.cn）介绍，博云网充分利用云计算和软件最新技术的应用和整合，为广大软件用户提供海量“软件即服务”产品和专业化的软件租赁服务。在云计算模式下，通过“政府云”可实现政府信息资源的“统一规划、统一建设、统一管理、共同使用”。硬件基础设施是移动政务和电子政务建设的共同基础。移动电子政务建设也可以选择不再投资建设新的硬件基础设施，只需应用“虚拟技术”[1]，整合原有的各类计算机、服务器、网络设备等硬件资源，建立统一的“政府信息资源池”，包括计算资源池、存储资源池、网络资源池。通过统一的“政府信息资源池”管理平台，就可满足各类移动政务和电子政务的硬件需求。假设一个省级政府下属20个地级市政府，每个地级市政府建设一个“政府云”，大体上可减少980个“数据中心”，节约980套系统软件、980套支撑软件、980套业务系统和980个维护团队。即使按一个“政府云”花费1000万元计算，也可节约8亿元人民币。若全省建立一个大型的“政府云”，则节省的费用会更多。由此可见，云计算为政府信息化所节约的成本是非常巨大的，至少可以省去原有成本的80%。如美国联邦政府把云计算、虚拟化和开源列为节约电子政务支出的三大手段[18]：2009年，通过采用云计算技术，美国联邦政府在电子政务领域节约了66亿美元；美国联邦政府综合服务管理局的电子邮件系统向云计算平台迁移，即减少了17个冗余数据中心，共节省了1500万美元；美国国防部空军个人信息中心进行信息系统基于云计算的改造，将信息查询时间从20分钟缩短到2分钟，每年还可节省400万美元；美国复苏和再投资委员会使用Amazon的IaaS建立了网站，2010年就节省了33.4万美元，2011年预计节省42万美元；美国计划消除800个政府机构的数据中心，以重新整合政府数据中心，建设一批基于云计算的数据中心。另外，中国信息技术企业提出的“云计算中心解决方案”已经能为云计算技术在电子政务建设中的应用提供良好的技术保障。如华为桌面云（SingleCLOUD）是一个端到端的云计算数据中心解决方案，能让一台服务器变成几台至几十台相互隔离的虚拟计算资源，能让中央处理器、内存、磁盘等硬件变成可以动态管理的“资源池”，从而提高资源的利用率，简化系统管理，实现服务器整合[13]。四、云计算环境下中国电子政务发展的战略思考（一）国际借鉴2 0 1 2年3月，联合国经济和社会事务部发布的《2012年联合国电子政务调查报告：面向公众的电子政务》显示[19]：中国以0.5359的综合指数排名第78位，比2010年下降了6位，但同时中国在提升透明度和开放性方面有所进步；韩国以0.9283的综合指数继续占据全球电子政务发展排行榜的首位，名列第二至十位的是荷兰、英国、丹麦、美国、法国、瑞典、挪威、芬兰和新加坡；全球电子政务发展指数平均值为0.4882，高于2010年的0.4406，反映出大多数国家都在致力于改善在线服务以迎合公民需求。据联合国2010年度发布的《金融危机时期电子政务的利用》报告显示[20]：在电子政务准备度方面，中国排名第72位，在全球183个国家和地区中前3位为韩国、美国和加拿大；在电子化参与度方面，中国排名第32位，前3位为韩国、澳大利亚和西班牙；就电子政务发展区域布局而言，与各区域信息产业发展水平紧密关联，排名为欧洲、美洲、大洋洲、亚洲、非洲；在全球排名前35位的国家中欧洲国家占70%，亚洲国家占20%。徐晓林　李卫东·论云计算对电子政务的革命性影响电子政务 E-GOVERNMENT　2012年第10期（总第118期） 23由此可见，虽然中国的电子政务建设已经取得了显著成就，但与发达国家相比还存在相当大的差距。在新一轮的信息技术革命和电子政务建设浪潮中，中国必须积极部署云计算战略，发挥引领作用，实现跨越式发展，才能达到世界先进水平。（二）利用云计算契机实现跨越发展要发挥技术上的后发优势，采用云计算等新型信息技术实施电子政务系统建设，实现“跨越式”发展。云计算等新一代信息技术将深刻影响世界各国信息化建设的内容、目标和模式，中国已经较好地在各个层次部署了云计算的发展战略。在中国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中提出“新一代信息技术产业重点发展新一代移动通信、下一代互联网、三网融合、物联网、云计算、集成电路、新型显示、高端软件、高端服务器和信息服务”，明确提出将云计算、物联网、新一代移动通信、下一代互联网作为战略性新兴产业的培育重点。据《中国证券报》2011年10月21日报道，由工业和信息化部负责制定的《云计算“十二五”规划》已形成草案。工业和信息化部及国家发展与改革委员会于2010年10月18日联合印发《关于做好云计算服务创新发展试点示范工作的通知》，确定在北京、上海等五个城市开展云计算服务创新发展试点示范工作。另外，2012年5月30日国务院常务会议审议通过的《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》也将云计算列为重点支持项目。而在国家信息化和电子政务建设中，如何有效应用云计算等新型信息技术还没有出台有关的规划纲要。（三）注重顶层设计避免重复建设要强化电子政务的顶层设计，制定统一的“政府云”建设规划和标准指南，推进信息资源共享。2006年3月29日国家信息化领导小组印发《国家电子政务总体框架》（国信〔2006〕2号），设定了构建国家电子政务总体框架的目标，从服务与应急系统、信息资源、基础设施、法律法规与标准化体系、管理体制等方面描述国家电子政务总体框架的内容构成，已为中国电子政务建设制定了基本的行动指南。为了保障国家整体电子政务发展的协调性，需要强化国家、省、地、县级层面的电子政务顶层设计[21]。目前，重复建设在中国电子政务发展中较为普遍，经常见到地方政府各职能部门投资建设功能几乎完全一样的系统，重复投资、重复开发问题较为严重。如省政府有综合门户网站，各地级市、县（市）也有门户网站，各级政府的所有职能部门也都有独立的门户网站。据《第29次中国互联网络发展状况统计报告》发布的数据显示，截至2011年12月，中国政府网站（gov.cn）数量已达51185个。对某城市的市民来说，若要获取某项服务，面对庞杂的政府网站群可能会不知所措，常常需要在不同网站上重复提交自己的信息。新出台的顶层设计方案在与《国家电子政务总体框架》（国信〔2006〕2号）和《国家电子政务标准化指南》保持一致的基础上，应全面引入云计算的理念和技术，提出统一的“政府云”建设规划和标准指南，逐步建立“一体化”的电子政务系统。国外部分国家正在为消除电子政务的重复建设而努力。法国政府为避免重复建设，为公民提供统一的访问入口做了较多尝试[22]：为避免过多政府网站在功能上重叠和混淆，2011年法国政府整合了200个政府网站，并计划于2012年底将各类政府网站从之前的600余个整合为60个。韩国政府在2010年3月编制了《IT重复投资消除计划》[23]：截至2010年12月底，韩国132个中央和地方机构中已经有100个机构应用了韩国政府2003年12月发布的《政府范围内总体架构框架》，应用普及率达到75.8%；2010年审查发现21个重复工程和20个相似工徐晓林　李卫东·论云计算对电子政务的革命性影响24 电子政务 E-GOVERNMENT　2012年第10期（总第118期）程，去除重复共节省8880万美元。这些国家的成功经验和做法为中国后续的电子政务规划和建设提供了参考。（四）缩小数字鸿沟实现全民共享要重视数字鸿沟问题，运用云计算技术，同时面向互联网、移动互联网和物联网等多种网络开发电子政务应用，不断扩大电子政务服务的覆盖面。政府投入大量人力物力推行电子政务建设，旨在为广大公民提供快捷优质的服务，让每位公民均等享有获取电子政务服务的权利，是电子政务发展的基本目标。而据《第29次中国互联网络发展状况统计报告》发布的数据显示，截至2011年12月，中国网民规模突破5亿，达到5.13亿，全年新增网民5580万，其中手机等移动终端网民规模达到3.56亿，占整体网民比例的69.3%，较上年底增长5285万人；中国互联网发展的地域差异依然延续，北京市的互联网普及率已经超过七成，达到70.3%，而云南、江西、贵州等省份的互联网普及率不到25%。总体上来看，虽然中国已进入移动互联网时代，但还存在较为严重的“数据鸿沟”问题，信息化发展的地区差异较大，部分公民尤其是广大农民较难顺畅获取各类电子政务服务。当前，政府信息化建设的内容被人为划分为电子政务和移动政务，正在逐步形成两个大型的“信息孤岛”。从用户的视角来看，电子政务的本质是面向台式计算机等固定终端的政务服务模式，移动政务的本质是面向智能手机等移动终端的政务服务模式。由于移动终端计算能力的严重不足，移动互联网高级应用较难真正实现。云计算可把个人用户的数据和程序从个人电脑移到“云端”，能打破人类对高性能固定终端的依赖，让用户像用电一样通过网络获取各种各样的资源和服务[2]。运用云计算，同一政府应用系统可同时通过互联网和移动互联网面向用户提供服务，原有的电子政务和移动政务将融为一体，能让用户运用台式机、笔记本、智能手机、平板电脑和上网本等各类终端随时随地获取政务服务。这将有效地扩展电子政务服务的覆盖面，进一步提高电子政务建设的社会效益。五、结语综上所述，云计算可破解当前电子政务发展的困境，将对电子政务的架构体系、建设模式和发展战略产生深刻影响。中国电子政务建设应充分发挥技术上的后发优势，采用云计算等新型信息技术，强化电子政务的顶层设计，通过“政府云”建设推进信息资源共享，同时要重视数字鸿沟问题，不断扩大电子政务服务的覆盖面。参考文献：[1]杨正洪. 企业云计算架构和实施指南[M]. 北京：清华大学出版社，2010：10-12.[2]Sheu P C -Y, Wang S, Wang Q, et al．SemanticComputing, Cloud Computing, and Semantic SearchEngine[C]. 2009 IEEE International Conference on SemanticComputing, 2009.[3]邱刚，李军. 主要国家云计算战略及启示[J]. 物联网技术，2012(2).[4]欧盟将启动云计算公私伙伴关系行动计划[J]. 办公自动化，2012(5).[5]宁家骏. “十二五”电子政务网络建设如何推进[J]. 信息化建设，2012(2).[6]张秀杰，郝婧. 建设北京新一代电子政务数据中心[J]. 投资北京，2011(7).[7]汪玉凯. 电子政务需要政务云——2012年中国电子政务展望[J]. 信息化建设，2012(1).[8]Fingar P. 云计算：21世纪的商业云平台[M]. 王灵俊，译.北京：电子工业出版社，2009:20-34.徐晓林　李卫东·论云计算对电子政务的革命性影响电子政务 E-GOVERNMENT　2012年第10期（总第118期） 25[9]朱近之. 智慧的云计算[M]. 北京：电子工业出版社，2010：63-64.[10]王洪亮. 云计算的层次架构[J]. 科技浪潮，2010(4).[11]贾一苇，赵迪，蒋凯元，等. 美国联邦政府云计算战略[J]. 电子政务，2011(7).[12]谈圳. 云计算虚拟化技术研究[J]. 信息技术与信息化，2012(1).[13]张建成，宋丽华，鹿全礼，等. 云计算方案分析研究[J].计算机技术与发展，2012(1).[14]刘正伟. 云计算和云数据管理技术[J]. 计算机研究与发展，2012(4).[15]赵斌，王姝. 我国电子政务云框架服务体系研究与实践[J]. 信息化建设，2011(4).[16]Minutoli G, Fazio M, Paone M, et al. Virtual businessnetworks with Cloud Computing and virtual machines[C].Ultra Modern Telecommunications & Workshops. 2009:1-6.[17]丛培民. 云计算架构下的网站群应用实践[J]. 计算机系统应用，2012(2).[18]徐杰. 政务云的国际对比[J]. 信息化建设，2012(1).[19]联合国发布2012年全球电子政务调查报告[J]. 电子政务，2012(4).[20]周玉建，张京. 电子政务发展现状的调研分析[J]. 信息化建设，2011(8).[21]焦宝文. 政府CIO战略管理和技术实施[M]. 北京：清华大学出版社，2004：215-222.[22]彭梦瑶. 法国电子政务：“一站式”服务[J]. 信息系统工程，2011(7).[23]王璟璇，于施洋，杨道玲，等. 电子政务顶层设计：国外实践评述[J]. 电子政务，2011(8).作者简介：徐晓林，男，管理学博士，华中科技大学公共管理学院教授、博士生导师、院长，研究方向：行政学基础理论、电子政务（数字城市政府管理）、政府管理创新。徐晓林　李卫东·论云计算对电子政务的革命性影响李卫东，男，管理学博士，国家认证系统分析师，华中科技大学新闻与信息传播学院硕士生导师、电子政务研究中心研究员，研究方向：电子政务（政府信息资源共享），网络新媒体（云计算）、传播学基础理论（组织传播）。