摘要：加强地方人大预算监督是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要方面，是实现政府预算民主法治、提高国家财力绩效的关键环节。改革开放以来，尤其是党的十八大以来，我国人大预算监督重视程度逐步提高，改革内容不断深化，监督的权威性和约束力日益加大。本文从我国人大预算监督发展的历史逻辑出发，借鉴投入产出理论的思想，从预算监督能力（投入）、预算监督行为（过程）和预算监督效能（产出）3 个方面构建“能力—行为—效能”分析框架，由此实现了在同一逻辑框架内分析人大预算监督的全周期发展状况。基于理论分析，围绕预算监督能力、预算监督行为和预算监督效能构建了我国地方人大预算监督评价指标体系，该指标体系具有一定的科学性、时代性和可行性。选取2020年S 省6 个市级人大预算监督为研究样本，对评价指标体系进行统计分析，为全面系统评价和掌握地方人大预算监督提供了系统性的证据。关键词：地方人大预算监督 评价理论 指标体系 指标应用一、引言加强地方人大预算监督是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要方面，是实现政府预算过程民主法治、促进提高国家财力管理绩效的关键环节，是立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、促进高质量发展的有效推力。改革开放以来，我国人大预算监督经过多年持续改革，不断建章立制，人大预算监督体系逐步完善，监督能力日益增强，监督效力不断提升（樊丽明、石绍宾，2021）。 尤其党的十八大以来，我国进入全面深化综合改革、加快国家治理体系和治理能力现代化、确立社会主义现代化强国建设目标的新时代，人大预算监督也进入了创新监督机制、全面深化拓展的新阶段。这一阶段的重要改革举措包括时隔20年新修订的《预算法》出台①、建立全口径预决算审查监督体系、建立预算审计整改报告制度②、建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制③、实施预算联网监督④、实施预算审查监督重点向支出预算和政策拓展⑤、建立国有资产报告制度⑥、修订《中华人民共和国预算法实施条例》⑦以及进一步加强中央预算审查监督⑧等。加强人大预算监督的改革举措系统性强，步步深入，影响深远。近年来，在上述改革举措的指引下，地方人大因地制宜，出台相应实施办法指导人大预算监督实践。整体而言，地方各级尤其是省市两级人大预算监督推进力度加大频率提高，多措并举，成效初显。在我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的新发展阶段之际，如何全面贯彻新发展理念，着眼国家治理体系和能力的现代化，进一步发挥各级人大监督功能，增强人大预算监督能力，深化人大预算监督行为，提升人大预算监督效能，具有十分重要而现实的意义。本文在借鉴已有研究的基础上，结合我国各级人大预算监督的阶段特征，以系统性、合理性和可行性为原则，尝试将预算监督能力、预算监督行为和预算监督效能纳入同一逻辑体系中，采用定性与定量相结合的方法，设计一套地方人大预算监督评价指标体系，并进行统计分析，以期较为准确地评价地方人大预算监督发展水平，推进地方人大预算监督实践进程提供参考。* 本文得到山东省社科重大委托项目“中国特色政府预算管理制度研究”（19AWTJ01）的资助。石绍宾为本文通讯作者。我国地方人大预算监督评价：理论、指标及应用*樊丽明 史晓琴 石绍宾我国地方人大预算监督评价：理论、指标及应用公共管理- -100DOI:10.19744/j.cnki.11-1235/f.2022.0028《管理世界》2022年第2 期本文后续内容如下：第二部分为文献综述；第三部分研究构建我国地方人大预算监督评价的理论分析框架；第四部分研究构建我国地方人大预算监督评价指标体系；第五部分以2020年S 省6 个市级人大预算监督为样本，进行统计分析；第六部分是完善我国地方人大预算监督的建议。二、文献综述国外对立法机构预算监督的研究起步较早，学者们从多学科、多视角进行了理论及实践研究，已经形成相对成熟和完善的研究体系。其一，关于立法机构预算权力的研究。Meyer和Naka（1998），Wehner（2001）和Schick（2000）等学者分别以日本、德国和美国单个国家为研究对象，探讨三国不同政府形式下立法机构预算权力的基本情况。Lienert （2005）则系统讨论了五种不同政府形式下28个国家立法机构在事前阶段预算权力的差异，进一步印证了前人的研究结论，即立法机构的预算权力随着立法机构和行政机构日益分离而增强，议会君主制的预算权力比较薄弱，而总统制的预算权力非常强大。基于此，立法机构和行政机构之间预算权力平衡成为研究重点。Alesina和Perotti（1995），Schick（2003）认为预算权力更多地集中在行政部门，能够避免大规模和长久赤字，并且立法机构经常自愿放弃部分预算权力，将一些重要特权下放给行政部门。Santiso （2006），Filc 和Scartascini（2007）等学者则强调平衡好立法机构和行政机构预算权力的关系，可以促使立法机构在预算中发挥更大的作用，有效提高公共财政的透明度和问责制。其二，关于立法机构预算监督能力的研究。Lienert （2005）围绕立法机构在批准中期预算支出方面的作用、预算修正权力、批准预算的时间、为立法机构提供技术支援、立法机构对预算执行灵活性的限制5 个方面构建立法机构预算权力指数。Wehner（2006）则从立法机构的预算修正权、恢复预算、预算执行灵活性的限制、预算审查时间、委员会能力和获取预算信息6 个维度评估立法机构预算监督能力。上述两支文献主要评估立法机构在预算编制和审查方面的预算监督能力。Pelizzo 和Stapenhurst（2004）研究了立法机构事后预算监督与政府形式、人均收入水平和民主之间的关系，在此基础上，Stapenhurst（2011），Pelizzo 和Stapenhurst（2013）进一步扩展和阐述，分析了立法机构可用的监督工具、增强监督潜在有效性的促成因素和背景因素对事后监督的影响。进一步地，Stapenhurst 等（2019）扩展更新了Wang（2005）、Pelizzo和Stapenhurst（2011）的分析框架，从立法机构内外部监督工具、提高监督工具有效性的有利因素及影响监督的背景因素3 个方面开发一个衡量跨国立法机构预算监督差异指数，旨在评估立法机构事后预算监督能力。盖布瑞·阿尔蒙德（1989）、Warren 和Wehner（2004）分别指出一国的政治文化、经济发展水平是影响立法机构预算监督能力的重要因素。Wehner（2006）则通过设计制度能力变量来测量制度对预算监督能力的影响，最终得出立法机构预算监督能力的重要影响因素主要有立法机构的预算修正权、委员会的能力及信息获取能力。其三，关于立法机构预算监督效能的研究。Bendor 等（1985）、Epstein和O ’Halloran（1995）重点关注如何通过减少立法机构与行政机构关于预算的信息不对称来提高立法机构预算监督效能。Lienert （2013）、Santiso 和Varea（2013）认为可以通过加强立法机构内部的技术能力来提高预算监督效能 。Santiso （2015）则从加强立法机构和审计机构之间的互动以加强政府问责制来提高其预算监督效能。综上，国外研究视角和研究方法具有多元性、科学性，学者间的研究具有趋同性、传承性，其成果为后续研究奠定了基础。中西方国家的政治经济制度、历史发展和文化传统等存在很大差异，对立法机构预算监督关注的问题、研究的视角也有很大不同，西方学者基于其制度及历史文化背景的研究理论不宜简单套用于我国，但其关于立法机构预算监督权力、能力和效能的研究对于研究我国地方人大预算监督问题具有参考价值。国内学者从不同视角运用不同方法对人大预算监督进行了理论探索和实践研究，形成了较为丰富的成果。其一，关于人大预算监督发展进程的研究。刘慧（2008）、任喜荣（2009）、樊丽明和石绍宾（2021）分别以人大预算监督权力、人大预算监督发展重点为依据对我国人大预算监督的发展进程进行了阶段划分。此外，多数学者主要基于人大预算监督的内容和过程研究其发展状况。例如，林慕华和马骏（2012）从信息、对话与强制三个维度设计关于人大预算监督行动的调查问卷，系统和定量评价中国地方人大预算监督的进展，研究发现，地方人大预算监督已开始由程序性监督走向实质性监督。邓茜（2019）从审查内容具体化、程序方法多样- -101化、制度机制健全化和组织保障常态化4 个方面描述了地方人大预算监督的实际进展。周长鲜（2021）指出自党的十八大制定的预算监督新政实施以来，人大预算监督在监督范围、内容、对象和目标等方面发生重要转变，人大预算监督模式开始由“行政型”预算监督转向“治理型”预算监督。樊丽明和石绍宾（2021）也从法治化、专业化、全面化、多元化、信息化等方面总结分析了我国人大预算监督发展趋势。其二，关于人大预算监督能力的研究。周振超和刘元贺（2013）从预算体系、法律规则、机构设置和人员构成4 个维度分析人大预算监督能力的影响机理。林慕华（2016）认为人大预算监督能力的构成要素主要包括时间能力、专业能力、信息能力和委员会能力，对全国地方人大预算监督能力进行调研发现，地方人大预算监督能力存在个体差异，内在结构呈现不均衡态势。金灿灿（2017）基于地方人大预算监督历程，认为人大预算监督能力呈现逐步增强的趋势，并结合105 个案例，从制度环境和人大制度本身出发探讨人大预算监督能力提升的影响因素。Niu和Lin（2020）从访问和存储、质量检查、分析和评估以及表示和共享4 个维度构建信息能力分析框架，以广州省预算联网监督系统为例研究信息能力对人大预算监督的影响，得出了大数据提升了信息能力、明显加强人大预算监督的结论。其三，关于人大预算监督效力的研究。魏陆（2011，2015）从权力保障、能力建设和约束机制3 个维度对我国人大预算监督效力进行定量定性评价，得出人大预算监督象征意义大于实质意义。谢丹（2018）也从权力保障、能力建设和约束机制3 个方面对31个省级人大2014~ 2017年工作报告进行文本分析，多角度探究人大预算监督效力。基于上述对文献的归纳与整理，发现现有文献从多元视角研究人大预算监督问题。其中，对于改革发展历程、预算监督能力评价、现状及对策等研究相对较多，且多是基于某一视角进行人大预算监督专题研究，力求建立人大预算监督研究框架，丰富了人大预算监督问题的认识，但研究深度和系统性有待提高，学者之间研究的传承性和延展性亦有待加强；目前研究多采用规范分析法，实证分析法采用较少，即使采用也以案例分析和文本分析为主，基于大数据大样本的定量分析很少，研究方法尚待丰富。三、我国地方人大预算监督评价的理论分析改革开放后，我国人大预算监督开始进入新的历史时期。樊丽明和石绍宾（2021）、金灿灿（2017）分别系统总结了全国人大预算监督、地方人大预算监督的发展历史，发现二者的发展虽节奏不一、但方向一致，从二者的发展历程中可以发现：第一，建立并完善相关制度、加强专门委员会工作、设立预算工作委员会、实施预算联网监督和部门间协同等均是基于建立并强化人大预算监督能力而产生，是人大预算监督改革发展的基础性建设；丰富预算监督方式、建立全口径和全过程预决算监督则是不断深化预算监督行为的具体体现；强化预算监督能力和深化预算监督行为是提高人大预算监督效能的重要前提，提高人大预算监督效能是最终目标。第二，改革发展初期，预算监督能力建设至关重要，随着预算监督能力逐步提升，必然注重深化预算监督行为，进而强调预算监督效能。在时间上，三者之间存在递进关系。第三，预算监督能力、预算监督行为和预算监督效能三者之间密切相关，在不同发展阶段，结合人大预算监督状况，不断出台措施增强预算监督能力，深化细化预算监督行为，追求预算监督效能始终贯穿于预算监督能力和预算监督行为之中。分析评价人大预算监督，应该从人大预算监督的基本理论着眼，从分析评价人大预算监督的基本思路入手。受沃里西·里昂惕夫（1980）提出的投入产出理论⑨的启发，从投入、过程和产出3 个方面进行地方人大预算监督评价理论分析。基于人大预算监督的历史发展脉络，认为预算监督能力是各种监督要素的集合，是开展预算监督的基础，属于“投入”范畴；预算监督行为是综合消耗和使用各种监督要素（预算监督能力）的生产过程，属于“过程”范畴；预算监督效能是各种监督要素（预算监督能力）在经过被消耗和使用（预算监督行为）后所产生的最终产品，属于“产出”范畴。由此构建起“能力—行为—效能”分析框架（如图1 所示），以期为评价地方人大预算监督提供理论支撑。借助此框架评价我国地方人大预算监督的能力、行为和效能三者的发展现 图1 理论分析框架我国地方人大预算监督评价：理论、指标及应用公共管理- -102《管理世界》2022年第2 期状，有助于全方位地系统了解人大预算监督发展全貌，判断人大预算监督所处的发展阶段，以及明晰人大预算监督未来发展方向。（一）预算监督能力预算监督能力是指包括人大及其常委会在内的各个主体对政府预决算开展审查监督活动所需具备的综合能力。预算监督能力由制度能力、专业能力、技术能力和组织能力4 个要素构成。其中，制度能力是基础，专业能力是核心，技术能力和组织能力是保障。因此，制度体系、机构队伍、信息系统和协同机制的建设状况构成衡量人大预算监督能力的4 个重要指标。1 . 制度体系建设健全的预算监督制度体系是指导人大预算监督权力落实的行动指南，是确保人大预算监督规范化法制化的基本前提，是衡量人大预算监督能力的基本指标。我国人大预算监督的发展历史从实践方面印证了制度能力是人大预算监督能力的基础，在每个发展阶段下，首要工作是完善相关法律法规，为后续开展人大预算监督工作营造良好的制度环境。人大的预算监督制度体系越健全，预算监督目标越明确，预算监督程序越规范，预算监督越能够精准发力，标志着预算监督能力越高。根据现阶段制度体系建设情况，预算监督制度的系统性和质量是衡量制度体系建设的重要指标。2 . 机构队伍建设预算监督机构和预算监督人员是落实人大预算监督权力的重要主体，其专业化程度是衡量人大预算监督能力的关键指标。设置监督机构和配备专业监督人员能够保障人大预算监督的专业能力，使其在预算监督中占据主动，预算监督行为也更加精准。设立专门委员会（如设有财经委员会或预算委员会）或工作委员会（如设财经工作委员会或预算工作委员会）等专业监督机构是立法机构在预算监督过程中发挥有效影响力的必要条件（Mattson and Strøm ，1995），结构设计合理的专门监督机构可以促进专业化和劳动分工合理化（Mezey，1979），可以在预算监督方面发挥重要作用。除了专门监督机构的建立之外，包括预算工委人员、人大常委会成员、人大代表在内的人大预算监督主体的专业化程度均对人大预算监督的实施质量有着直接影响（Milleret al.，2004；Stapenhurst et al.，2014）。 就动态而言，各类相关主体的专业培训对于增强专业监督能力也不无裨益。随着人大预算监督内容拓展和要求提高，招聘社会专业机构人员参与部分监督环节已成常态。因此，考察和量化机构队伍建设可以从预算监督机构专业化、专职人员和人大代表专业化、专职人员和人大代表培训制度化、借助外部专业力量常态化4 个方面进行。3 . 信息系统建设预算信息对立法机构预算监督的有效性具有重要意义（Brambor et al. ，2020；Hanson and Sigman，2021），立法机构开展预算监督需要政府大量的预算信息和分析数据的先进技术（Wehner，2006；Pelizzo ，2008）。 在我国，技术能力对人大获取预算信息具有重要作用（Niu and Lin，2020），人大对预算编制、执行、调整和决算等相关信息的掌握程度直接影响着监督机构和人员实施预算监督行为的效力，掌握的信息越多，越能够充分发挥监督机构和监督人员的专业性，预算监督行为越有效，亦表明其预算监督能力越强。随着预算管理制度的逐步健全，政府部门向人大提供的预算信息越来越多，这对人大如何高效收集和处理预算信息提出了更高的要求。在大数据时代，借助“互联网+ ”加强信息系统建设成为人大预算监督的必要技术支撑。开发和应用预算联网监督系统是新时代下增强人大预算监督能力的重大举措，是实现预算审查监督信息化网络化，增强预算监督及时性有效性的必然要求。具体地，信息系统建设可以从预算联网监督系统建立及使用，预算联网监督系统信息来源、数据完整性和及时性，预算联网监督系统功能模块开发及应用3 个方面进行考察和量化。4 . 协同机制建设预算监督是一项涉及人大、财政及其他行政部门、审计部门和纪检监察部门等多主体参与的系统性工程。人大与其他监督主体间协同机制的建设完善状况从不同侧面和环节影响其预算监督效能（Linert，2013；Schick ，2009）。 其一，人大预算监督是整个预算监督体系中最高权威的部分，建立健全人大预算监督与预算审- -103计监督乃至纪检监察监督的协同联动机制，可以实现优势互补，信息共享，结果共用，联动督促整改。其二，人大行使预算监督职能需要多个信息来源，预算编制、执行和决算信息均来源于行政部门，建立健全人大预算监督与财政及其他政府部门的协同机制，可以有效破除部门间信息壁垒，提高人大对预算信息的掌握能力。其三，根据宪法和法律规定，各级人大及其常委会的上下级之间不存在领导关系，只存在法律上的监督关系、选举上的指导关系和工作上的联系关系。一般情况下，上级人大预算监督队伍政策水平较高，专业能力较强，经验丰富，整体预算监督能力较高。上下级人大建立起协同机制，有利于上级人大更好地指导下级人大开展预算监督工作，提升其预算监督能力。基于上述分析，可以从人大预算监督与审计监督、纪检监督协同，人大预算监督与财政及其他政府部门协同，全国及省市县人大预算监督协同联动3 个方面来衡量协同机制建设。（二）预算监督行为预算监督行为是指包括人大及其常委会在内的各个主体在开展政府预决算审查监督活动中的具体行为。结合我国现阶段人大预算监督发展实践，可从预算监督内容、预算监督过程和预算监督方式3 个方面分析认识预算监督行为。其中，预算监督内容和预算监督过程是从监督对象和监督流程的侧面衡量预算监督行为，预算监督方式则贯穿预算监督内容和预算监督过程的始终，是决定预算监督行为走深走实的关键指标。1 . 预算监督内容预算监督内容是落实预算监督能力的重要载体，是衡量预算监督行为的基础指标。人大预算监督内容拓展是党的十八大以来深化人大预算监督的核心内容，落实该项改革对于实现人大预算监督走向深入监督、实质监督，切实提高监督效力具有至关重要的意义。预算监督内容拓展意味着监督内容要相较之前全面且重点突出。按照新《预算法》要求，人大要对预算实现全口径监督，范围涵盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等四本预算。在此基础上，人大预算监督重点要向支出预算和政策拓展，即实现重点监督支出预算的总量与结构、重点支出与重大投资项目、部门预算、财政转移支付、政府债务和政府预算收入，以强化对财政资金使用绩效和政策实施效果的关注，充分发挥重要政策对编制支出预算的指导和约束作用。因此，我国现阶段预算监督内容可以从全口径监督、监督重点拓展至“5 + 1 ”两个方面进行考察和量化。2 . 预算监督过程预算监督过程的阶段性特征即是“实现全过程监督”。 全过程监督与预算监督拓展是判断人大预算监督是否走向深入监督、实质监督的两个最重要指标，二者相辅相成，相伴而生，联系紧密。真正实现预算全过程监督，就是要在预算编制、预算审批、预算执行、决算以及审计查出突出问题整改监督等环节，采取得力措施有效实施监督。惟有落实事前、事中、事后监督，才能彰显制度、机构、人员、信息和机制等要素的意义，将监督内容拓展落到实处。具体地，可以从事前监督状况，事中监督状况和事后监督状况3 个层面衡量预算监督过程。3 . 预算监督方式预算监督方式是指保障预算监督内容和预算监督过程的工具。为保障人大顺利开展预算监督工作，《监督法》和新《预算法》等均对预算监督方式做出了规定，主要包括听取和审议专项报告、开展专题调研、听取重大财税政策报告、规范性文件的备案审查、视察、就重大事项或特定问题组织调查、询问和质询等等。这些监督方式的约束力度不同，人大可以根据需要灵活运用多种方式实现监督。监督方式的实际运用影响着预算监督实施的力度，影响着预算监督内容和预算监督过程能否落到实处，深入实质。具体地，预算监督方式可以从软性监督方式和刚性监督方式两个方面进行考察和量化。（三）预算监督效能预算监督效能是指包括人大及其常委会在内的各个主体在具备预算监督能力的情况下，开展一系列预算监督行为后所表现出来的效率和效果。人大预算监督效能应该从财政分配、经济效益、政治文明、社会治理、生态文明等多个维度予以考察。根据人大预算监督所产生的直接效能和间接效能，结合可量化程度，从政治效能、财政效能和经济社会效能3 个方面进行分析。我国地方人大预算监督评价：理论、指标及应用公共管理- -104《管理世界》2022年第2 期1 . 政治效能人大通过提升其预算监督能力，灵活运用多种监督方式开展预算监督内容和预算监督过程，预算监督实施的广度和深度不断加强，最终所产生预算监督的直接效能首先就体现在提高人大作为最高权力机关行使监督的权威性上。增强人大监督的严肃性和权威性是不断深化人大预算监督改革发展的目的之一，亦可称之为政治效能。人大监督权威性可以从人大实施监督的强度和刚性、政府接受监督的自觉性予以考察。2 . 财政效能预算管理科学规范透明是一个国家和地区政治清明、治理有效的重要体现，也是人大预算监督的中介目标和重要目的，可称之为人大预算监督的财政效能。虽然预算管理科学规范透明是在预算管理制度和预算监督制度逐步健全完善的前提下实现，是多种因素综合作用的结果，但是人大预算监督通过注重预算管理的合法合规性在一定程度上促进了预算管理科学规范透明。因此，预算管理科学规范透明是人大预算监督效能中的间接效能，具体可以从预算编制科学性、预算执行规范性和预算信息透明度3 个方面进行考察和量化。3 . 经济社会效能提高财政资金绩效，提供优质高效的公共服务是一个国家和地区公共治理的目的所在，也是人大预算监督的最终目标，此为人大预算监督的经济社会效能。财政资金使用绩效也是人大预算监督效能中的间接效能，可以从财政资金使用效率和财政资金使用效果两个方面进行考察和量化。需要说明的是，财政资金使用效率和财政资金使用效果是不同的概念，前者侧重于经济视角的财政资金使用效率，重点强调财政资金是否被充分使用，产出是否达到预期目标；后者侧重于社会视角的财政资金使用效果，重点关注财政资金使用后是否达到政策实施的最终目标，是否实现某种社会期望的结果。（四）三者之间的关系预算监督能力是开展预算监督行为的先决条件，离开预算监督能力，预算监督行为无法得以开展落实，人大预算监督只能是“空中楼阁”；预算监督行为是各种监督要素集成发挥作用的具体体现，是预算监督能力得以转化成实际生产力的关键环节，离开预算监督行为，预算监督能力只能是纸上谈兵。预算监督能力与预算监督行为之间存在一定的正向关系，在限定其他影响因素的前提下，预算监督能力越高，预算监督行为越科学越精准越到位，同时预算监督行为亦会对预算监督能力产生反馈作用，通过观察比较预算监督行为，反思预算监督能力不足，以便更好地提高预算监督能力。预算监督能力是保证预算监督效能的必要基础性条件，提高预算监督效能，首要任务是形成与监督目标任务相适应且不断增强的监督能力。预算监督能力对预算监督效能具有促进作用，增强预算监督能力能够提高预算监督效率，强化预算监督效果。预算监督效能是检验监督能力要素规模和质量的试金石和检验尺，没有效能或效能低下，再多的要素投入都是资源浪费。预算监督行为是实现预算监督效能的关键环节，只有将预算监督付诸行动，预算监督效能才有意义。预算监督行为是将预算监督能力转化为实际生产力，创造预算监督效能的重要过程，是连接预算监督能力和预算监督效能的重要桥梁，没有预算监督行为，预算监督能力和预算监督效能都将失去实践价值。预算监督行为与预算监督效能之间存在一定的正相关关系，即预算监督行为组织科学精准到位，能够促使预算监督能力最大程度发挥作用，预算监督效能越好。预算监督效能也是预算监督行为的试金石和检验尺，没有效能或效能低下，再多的行为过程都是无效低效劳动，要么是无所作为的花架子，要么是偏离目标的无用功。四、我国地方人大预算监督评价指标体系构建评价地方人大预算监督，旨在测度地方人大预算监督状况，衡量监督效能水平，进行纵向横向比较分析，并探讨能力要素、实施行为与监督效能之间的关系，以探求提高效能之道。据此目标需要，依据如上分析框架，从现阶段地方人大预算监督状况出发，构建了“我国地方人大预算监督评价指标体系”（如表1 所示）。 根据周振超和刘元贺（2013）、魏陆（2014）、樊丽明和石绍宾（2021）等的相关研究以及人大预算监督现状，本文构- -105建的“我国地方人大预算监督评价指标体系”包含制度体系、机构队伍、信息系统等各方面，涉及预算监督能力、预算监督行为和预算监督效能信息。需要说明的是：（1）指标设置。将预算监督能力、预算监督行为和预算监督效能作为3 个一级指标，将制度体系建设等10个指标设定为二级指标，并设置26个三级指标。为了规范打分，特别做出比较简洁明了、互不重复的指标说明即观测点。为了体现鼓励各地在统一要求下因地制宜创新监督，特设置优势特色项目⑩。（2）权重设置。3 个一级指标总分为100 。依据3 个指标的内在关系，理应将评价重心放在监督效能上，给予更高权重。但考虑近期各级人大预算监督尚处在快速改革发展阶段，本文认为能力建设和行为实施仍十分重要，而多元监督效能有待逐步显现。故依据科学性、适用性原则，将3 个一级指标分别设置30分、30分和40分。二、三级指标依据地位作用、重要程度分别设置分数。具体而言，其一，在预算监督能力中，相对于制度体系、信息系统和协同机制的建设，机构队伍建设更为重要、关键和复杂。故赋予该指标40% 的权重。其二，在预算监督行为中，监督内容拓展是在实现全口径、全过程监督的前提下实现重点内容的深度监督要求，因而是专业性更强、更为深入、难度也更大的改革，因此赋予40% 的权重。其三，在预算监督效能中，政治效能是人大表1 我国地方人大预算监督评价指标体系一级指标/ 权重1. 预算监督能力（30分）2. 预算监督行为（30分）3. 预算监督效能（40分）4. 优势特色项目（加分项，最高10分）二级指标/ 权重1.1 制度体系（6 分）1.2 机构队伍（12分）1.3 信息系统（6 分）1.4 协同机制（6 分）2.1 预算监督内容（12分）2.2 预算监督过程（10分）2.3 预算监督方式（8分）3.1 政治效能（10分）3.2 财政效能（12分）3.3 经济社会效能（18分）三级指标/ 权重1.1.1 预算监督制度的系统性（3 分）1.1.2 预算监督制度的质量（3 分）1.2.1 预算监督机构专业化（2 分）1.2.2 专职人员和人大代表专业化（4分）1.2.3 专职人员和人大代表培训制度化（3 分）1.2.4 借助外部专业力量常态化（3分）1.3.1 预算联网监督系统建立及使用（1.5 分）1.3.2 预算联网监督系统信息来源、数据完整性和及时性（2.5 分）1.3.3 预算联网监督系统功能模块开发及应用（2 分）1.4.1 人大预算监督与审计监督、纪检监督协同（2 分）1.4.2 人大预算监督与财政及其他政府部门协同（2 分）1.4.3 全国及省市县人大预算监督协同联动（2 分）2.1.1 全口径监督（5 分）2.1.2 监督重点拓展至“5+ 1 ”（7 分）2.2.1 事前监督实施状况（4 分）2.2.2 事中监督实施状况（3 分）2.2.3 事后监督实施状况（3 分）2.3.1 软性监督方式（5 分）2.3.2 刚性监督方式（3 分）3.1.1 人大实施监督强度和刚性（5分）3.1.2 政府接受监督自觉性（5 分）3.2.1 预算编制科学性（4 分）3.2.2 预算执行规范性（4 分）3.2.3 预算信息透明度（4 分）3.3.1 财政资金使用效率（10分）3.3.2 财政资金使用效果（8 分）指标说明预算监督制度是否形成体系制度的及时性、科学性和可操作性是否设立专门委员会（如设有财经委员会或预算委员会）或工作委员会（如设财经工作委员会或预算工作委员会）专职人员和人大代表的来源及专业资历组织专项培训和交流的制度化是否聘请专家咨询委员，是否引入第三方机构（如会计师事务所、绩效评价专业公司等）等是否建立了预算联网监督系统，并开始用于监督是否获得财政、税收、国资、人社、审计等相关部门的信息服务于监督，已有信息是否系统、全面、完整，获得是否及时，能否满足监督需要是否开发并使用查询、预警、分析、服务等基本功能，是否设有并使用查询分析、监测预警、审查监督、代表服务、政策法规等主要模块是否建立协同机制，运行是否顺畅是否建立协同机制，运行是否顺畅是否建立协同机制，运行是否顺畅监督涵盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等四本预算是否实现重点监督支出预算的总量与结构、重点支出与重大投资项目、部门预算、财政转移支付、政府债务和政府预算收入预算编制环节是否提前介入；预算审批环节是否严谨预算执行环节是否实现线上监督；是否严格按照规定审批预算调整方案是否按规定审查决算草案；是否按时听取和审议审计报告和审计查出突出问题整改情况报告等听取和审议专项报告，深入开展专题调研，及时听取重大财税政策报告，规范性文件的备案审查，视察，加快推进预算联网监督工作等探索就重大事项或特定问题组织调查，开展专题询问和质询等人大依法（宪法、预算法、监督法）实施监督，持续深化改革，探索实质性监督，寓支持于监督之中财政及政府其他部门自觉接受人大监督意识、依法理财意识增强，依照程序及时配合人大实施预算监督，认真落实并及时反馈人大审查监督意见或决定等预算编制完整、细化，预算安排符合国家重大方针政策和决策部署规范地执行审批后的预算，预算调整符合现实需要且履行相关程序按照《政府信息公开条例》、《 预算法》等法律法规的规定及时、全面地公开预算信息重大投资项目执行率、超预算率；项目投入产出比人大代表和社会公众满意度，投诉率如某地方人大率先在全国、全省探索某项加强监督改革，取得十分突出、很明显、比较明显成效，发挥示范辐射作用，可分别加9-10 分、6-8 分、3-5 分我国地方人大预算监督评价：理论、指标及应用公共管理- -106《管理世界》2022年第2 期预算监督的直接效能，是国家治理现代化的重要体现，赋予25% 的权重。财政效能是预算监督的财政目标，具有重要的管理意义，赋予30% 的权重。经济社会效能无疑是监督的经济目标和社会目标，体现着财力分配的最终目的，因而被赋予最高的45% 权重。当然，根据改革发展进程，一定时间后可考虑调整各级指标具体权重。优势特色项目为加分项，最高10分。（3）专家意见。该指标体系初稿形成后，特邀请国内学界和业界30余位专家进行独立评估ఐI1，专家们提出了很好的修改完善意见，本文归纳吸收专家意见后形成表1 所示的指标体系。正是由于本文的预算监督指标体系吸纳了各方专家意见，并对预算监督现实情况进行考察，因而本文构建的指标体系具有科学性和可操作性，符合地方人大预算监督不同层级的预算监督要求。此外，本指标体系中包含优势特色项目，这可推动各地形成特色预算监督体系，促进我国各地预算监督良性发展。从预算监督能力、预算监督行为和预算监督效能3 个方面构建评价指标体系具有一定的创新性。与现有研究相比，该指标体系开辟了新的研究视角，可对地方人大预算监督进行动态评价和比较评价。其创新性主要在于，其一，能够实现从预算监督的投入、过程到产出的系统性全方位分析，紧扣人大预算监督的核心内容，指标体系具有科学性和合理性；其二，能够体现我国人大预算监督发展新要求，指标体系具有时代性和先进性；其三，该指标体系的设计思路基于实地调查座谈和访谈而形成，在试用中得到相关人大及政府部门的认同，指标体系具有较好的可操作性和可行性。五、我国地方人大预算监督评价指标体系应用受各种条件的制约，短期内较难实现对多个省级人大预算监督进行评价；区县级人大预算监督工作正处于起步阶段，现在对其进行评价意义不大，但通过实地调研发现该指标体系对区县级人大预算监督亦具有适用性和可操作性；市级人大在地方人大预算监督体系中处于重要位置，评价其预算监督发展状况具有重要意义，故本文以2020年S 省部分市级人大预算监督为观察样本ఐI2，根据收集到的信息ఐI3，利用我国地方人大预算监督评价指标体系（表1）系统全面地评价S 省6 个市级人大预算监督状况。研究发现，虽然S 省市级人大预算监督呈现出不平衡不充分特点，但整体而言，S 省市级人大预算监督正在有序推进，逐步深化。此外，根据统计学的相关知识，信度通常是指数据值测度方式不受随机干扰项影响的程度，主要反映数据值的一致性和稳定性（consistency and stability）。 而效度则反映的是数据值的准确性（accuracy），也即数据值在多大程度上真实测度了数据本身。为了证实本文构建的地方人大预算监督评价指标体系的科学性和合理性，本文对估算的S 省6 个市级人大预算监督状况数值进行了信度和效度估算。一方面，本文使用Cronbach 系数计算体系中各个指标的内部一致性，结果发现信度系数值为0 . 8582，表明各个指标的内部一致性极好，信度较高。本文还对地方人大预算监督评价二级指标设置相同的权重，重新计算S 省各市级的预算监督情况，并估算新预算监督情况与原预算监督情况的重测信度，发现两者的相关系数达到0 . 9812，这同样表明本文估算的各市级预算监督情况信度较高。另一方面，本文使用S 省各市级一般公共预算收入占财政收入的比值近似代替市级的预算监督情况，并计算本文估算的预算监督情况与该指标之间的相关性，结果发现两者之间的相关性达到0 . 5672，表明本文构建的地方人大预算监督评价指标体系具有较高的效度。此外，本文还计算了上文估算的新预算监督情况与一般公共预算收入占比的相关性，结果发现两者之间的相关性同样达到了0 . 4 以上（0 . 4217）。 以上分析同样说明本文所构建的地方人大预算监督评价指标体系具有相当的科学性、合理性、信度和效度。（一）S 省6 个市级人大预算监督整体分析表2 是2020年S 省6 个市级人大预算监督评价分数的描述性统计。由表可知，6 个市级人大预算监督的平均分为65. 88，最高分为74，最低分为58. 5 ，83. 3 % 的市级人大预算监督均已达到合格水平。从评价结果中可以发现，6 个市级人大预算监督存在差异性和一致性。差异性主要指各市级人大在预算监督能力、预算监督行为和预算监督效能的评价分数不一，各市级人大的比较优势项目不同。差异性与各市相关部门领导及工作人员对人大预算监督的思想意识、政府财力水平等因素有很大的关系。一致性主要指即使6 个市级人大预算监督存在差异性，但整体上呈现出平稳发展的趋势。这表明S 省委和省人大在推进人大预算监督颁布系列重要文- -107件后，对各级人大预算监督提出统一要求，按照决策部署自上而下稳步推进人大预算监督工作。基于此，市级人大结合实际情况，利用其相对优势，因地制宜推进人大预算监督，使得其预算监督取得了实质性突破。（二）S 省6 个市级人大预算监督能力分析1 . 预算监督能力整体分析统计发现，6 个市级人大预算监督能力的平均分为21. 8（总分为30），1 / 2 的市级人大预算监督能力超过平均水平。这表明，近年来，在系列政策指引下，市级人大从思想上充分意识到加强人大预算监督能力是巩固深化人大预算监督工作的首要前提，从行动上认真部署落实强化人大预算监督能力工作，最终使得市级人大预算监督能力整体达到较高的水平。此外，通过图2 可以发现，6 个市级人大预算监督能力4 个子项得分排序为制度体系＞协同机制＞机构队伍＞信息系统。这一方面表明各市级人大领导对制度建设和协同机制建设予以高度重视，建设富有成效，显现出相对优势；另一方面也表明人大预算监督机构尤其是主要人员的专业化水平、信息化建设中的系统兼容和部门信息共享等方面还有不小的提升空间，需要对内涵建设方面给予高度重视，以更大力度扎实提升。而在所有因素中，人大主要领导高度重视和预算工委负责同志的责任意识、使命意识和专业能力是至关重要的，直接决定着制度建设、协同机制建设及信息系统建设发挥功用的状况，因此应引起足够的重视。2 . 制度体系建设分析三分之一的市级人大制度体系建设虽低于平均水平，但差距不大（平均分为4 . 8 ，最低分为4）。 整体上，市级人大预算监督制度体系比较完善。其一，预算监督制度的系统性良好。市级人大在认真学习研究中央、省委省政府下发的相关文件的基础上，结合各地实际，就加强预决算审查监督、建立预算审计整改报告制度、建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制、实施预算联网监督、实施预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，以及建立国有资产报告制度等均制定了较为详细的实施办法ఐI4。总体而言，市级人大均已就预算监督制定了全面详细且层次分明的制度，且基本形成体系。其二，预算监督制度的质量良好。市级人大在较短时间内制定具体实施办法，制度的及时性良好，科学性和可操作性也较好。3 . 机构队伍建设分析6 个市级人大在4 个子项评分中，机构队伍建设评分的波动性最大（标准差为1 . 239），一定程度上表明各市级人大在机构队伍建设方面的差异性比较显著。但总体而言，6 个市级人大预算监督机构和队伍正发挥积极作用。其一，预算监督机构专业化。自2015年以来，市级人大依据中央和S 省决策部署及当地实际需要，成立预算工作委员会或预算工作室，专门负责预决算审查、预算调整方案审查和预算执行监督等相关工作。其二，专职人员的专业化程度较高，人大代表的专业化程度较低。专职人员引入方式多样化，以从财政和审计等政府部门调入专业人员方式为主，应届生招聘和党政其它岗位调入方式为辅。总体而言，预算监督专职人员大都具有一定的财政、税务、财务和审计等相关专业背景，能够较好地胜任预算监督工作，但各地专职人员的专业能力尚有较大差异。因我国人大代表具有广泛的代表性，且代表选举采用配额制ఐI5，由此，市级人大代表中具有财税、审计等专业资历的较少，整体专业化程度较低。其三，专职人员培训常态化，人大代表培训具有表2 2020年S 省6 个市级人大预算监督评价分数的描述性统计指标预算监督能力其中：制度体系机构队伍信息系统协同机制预算监督行为其中：预算监督内容预算监督过程预算监督方式预算监督效能其中：政治效能财政效能经济社会效能人大预算监督总分观测值6666666平均值21.84.88.43.94.719.96.77.45.824.17.78.48.065.8标准差2.0340.6871.2390.6070.2341.7420.9430.4490.8982.4050.7450.6721.4145.225最大值2569.552387268974最小值18.546.53.54.517.566.5519.567.5658.5图2 2020年S 省6 个市级人大预算监督能力子项得分率我国地方人大预算监督评价：理论、指标及应用公共管理- -108《管理世界》2022年第2 期随机性。目前，市级人大重在加强培训专职人员，通过会议学习、聘请专家举行专题讲座或外出调研考察等多种方式，逐步提高专职人员专业化水平。因人大代表具有兼职性，受客观等因素影响，定期组织人大代表培训存在一定的困难。其四，借助外部专业力量制度化。各市级人大或建立人大代表预算审查监督联络员制度，或成立预算审查监督专家咨询委员会，吸纳高校、科研院所等具备预算相关专业背景的专业人士参与，注重发挥人大代表、社会各界专业人士的作用。多数市还不同程度地运用市场机制，引入第三方机构（如会计师事务所、绩效评估专业公司等）进行预算审查或财政绩效评价，使之发挥专业作用ఐI6。4 . 信息系统建设分析该子项的平均分为3 . 9（总分为6），多数市级人大预算监督的信息系统建设水平低于平均水平。整体上，市级人大的预算联网监督系统已建成且运行较好，但各功能模块运用不足。其一，预算联网监督系统均已建立且投入使用。市级人大按照省人大统一部署，于2019年前后基本同步建成市县两级人大预算联网中心，实现了省市县三级人大纵向贯通。其二，预算联网监督系统的信息来源、数量和及时性表现合格。目前，市级人大实现了与同级财政、税务部门横向联通，信息比较充裕，及时性良好，能够实时获取预算编制、财政收入、国库集中支付等系统数据。但与国资管理、人社、医保乃至各预算单位部门的信息共享程度差异很大。其三，系统全面上线后，查询分析、监测预警等基本功能模块运用相对成熟，但距离熟练应用该系统仍有很大的差距。5 . 协同机制建设分析在4 个子项评分中，该子项的波动性最小（标准差为0 . 234），表明6 个市级人大预算监督在协同机制建设方面表现出较好的一致性，多部门协同监督机制基本建立。其一，人大预算监督与审计监督（及纪检监察监督）的协同机制业已建立。人大与审计部门作为预算监督的重要主体，虽然职责分工不同，但最终目标一致。预算审计整改情况报告制度建立之后，人大与审计部门的协同进一步加强。各市级人大均与审计部门建立协同监督机制，且运作顺畅ఐI7。其二，人大监督与财政及政府其他部门的协同机制也基本建立。目前，市级人大与财政及其他多数政府部门建立了协同工作机制，减少了信息不对称，提高了财政信息共享程度和效率，保障了人大预算监督高效进行。其三，全国及省市县人大预算监督协同联动表现良好。调研发现，全国及省市县人大在工作上联系紧密，经常通过座谈会、实地调研等方式互相交流预算监督工作经验，听取工作建议，共同推动人大预算监督工作走向实处。（三）S 省6 个市级人大预算监督行为分析1 . 预算监督行为整体分析6 个市级人大预算监督行为的平均分为19. 9（总分为30），1 / 2 的市级人大预算监督行为超过平均水平，并且与预算监督能力、预算监督效能相比，预算监督行为得分的波动性最小（标准差为1 . 742）。 整体而言，在具备一定预算监督能力的前提下，市级人大预算监督行为实现了一定程度的实质性突破。当然，预算监督能力较强的市级人大实施预算监督的深度和广度亦较高，拓展监督重点内容项数及探索创新监督方式等方面较为突出。此外，由图3 可知，人大预算监督行为3 个子项得分排序为预算监督过程＞预算监督方式＞预算监督内容。这一方面表明各市级人大通过强化人大预算监督能力建设使得预算监督行为成效显著，尤其实施预算联网监督，与审计部门建立协同机制，听取审计查出突出问题整改报告等系列措施后，全过程监督富有成效，显现出相对优势。另一方面也表明监督内容拓展仍有很大的提升空间，市级人大虽已实现全口径监督，但受市级人大预算监督重点拓展改革开展时间较短、人大预算监督能力有限等因素的影响，6 个市级人大在预算监督内容方面整体表现较弱。2 . 预算监督内容分析由表2 分析可知，该子项的平均分为6 . 7 图3 2020年S 省6 个市级人大预算监督行为子项得分率- -109（总分为8），66. 7 % 的市级人大预算监督未达到平均水平，并且各市分数的波动性在3 个子项中最大（标准差为0 . 943），表明6 个市级人大在预算监督内容方面整体表现不甚理想，差异性比较显著。迄今市级人大已实现全口径预算监督，监督涵盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等四本预算。在此基础上，人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展改革要求，从支出预算的总量与结构、重点支出与重大投资项目、部门预算、财政转移支付、政府债务和政府预算收入6 个方面进行监督内容拓展。这表明人大预算监督更加关注财政资金使用绩效和政策实施效果，要求人大预算监督必须深化细化。改革过程中，市级人大以现有预算监督能力尚无法对上述6 个方面展开全面的监督内容拓展，而是因地制宜，有针对性地选取几项内容作为监督突破口，以宪法、预算法和监督法为依据，坚持正确监督和有效监督，推进预算监督重点拓展改革。总体而言，预算监督能力水平越高的市，重点监督内容比较多，监督范围比较大ఐI8。3 . 预算监督过程分析83. 3 % 的市级人大预算监督过程高于平均水平（平均分为7 . 4 ，最低分为6 . 5），与预算监督内容和预算监督方式相比，各市在该子项得分的波动性最小（标准差为0 . 449），表明6 个市级人大在预算监督过程方面整体表现良好，已基本实现全程化监督。其一，在预算编制环节和预算审批环节实施事前监督。市级人大积极探索前移预算监督关口，提前介入预算编制“二上”环节，个别市在“一上”环节即行介入，通过召开座谈会、听取专项报告等方式，召请人大代表和社会各界专业人士，论证各部门预算编制依据、必要性及科学性等，交流意见建议并反馈给财政部门和各预算单位，实现预算监督向“事前”环节延伸ఐI9。其二，预算执行环节采取线上和线下相结合的方式进行事中监督。预算联网监督系统建成并投入使用后，人大获取预算信息的来源、充裕度和及时性得到较大改善，可以通过系统实时查看和分析预算执行情况，同时结合线下跟踪调研等方式，对预算执行状况实现动态监督跟踪。其三，对决算和审计查出突出问题整改情况等进行事后监督。各市级人大常委会按时听取审计部门提交的审计报告和审计查出突出问题整改情况报告，跟踪监督整改情况，推动工作落实到位ఐ20。4 . 预算监督方式分析二分之一的市级人大预算监督方式得分高于平均分（平均分为5 . 8），且各市得分的波动性较小，表明6 个市级人大在预算监督方式运用方面整体表现较好。其一，熟练运用软性监督方式。目前市级人大能够较为熟练地运用听取各方意见建议、开展专题调研、听取重大财税政策报告、落实人大及其常委会有关预算决算决议、推进预算联网监督等软性监督方式，根据需要，灵活组合，有效提高了监督效率和监督质量。其二，积极探索刚性监督方式。随着改革深入，部分市探索采取了就重大事项或特定问题组织调查、开展专题询问和质询等方式方法，力求多措并举，提高人大预算监督权威性ఐ21。（四）S 省6 个市级人大预算监督效能分析1 . 预算监督效能整体分析虽然66. 7 % 的市级人大预算监督效能高于平均水平（平均分为24. 1），但是各市分数的波动性最大（标准差为2 . 405 ，最高分为26，最低分19. 5）。 这表明，市级人大预算监督效能整体显现不足。虽然通过上述分析发现，6 个市级人大在预算监督能力和预算监督行为中表现良好，但是预算监督效能并未得到同步显现，且在预算监督能力和预算监督行为水平不一的情况下，其预算监督效能也会有很大的差异性。此外，从图4 可以发现，人大预算监督效能3 个子项得分排序为政治效能＞财政效能＞经济社会效能。这一方面表明市级人大通过强化预算监督能力和预算监督行为，各种监督要素在预算监督过程中深化细化具体监督 图4 2020年S 省6 个市级人大预算监督效能子项得分率我国地方人大预算监督评价：理论、指标及应用公共管理- -110《管理世界》2022年第2 期行为，预算监督效能逐渐显现。其中，人大监督权威性呈现出相对优势。另一方面也表明在预算监督效能中，预算管理科学规范透明与财政资金使用绩效相比具有比较优势，预算监督的程序性规范效能显著，而财政资金使用绩效的实质性进展尚有很大的提升空间。2 . 政治效能分析仅有16. 7 % 的市级人大预算监督政治效能低于平均水平（平均分为7 . 7），且各市得分的波动性较小（标准差为0 . 745 ，最高分为8 ，最低分为6），表明6 个市级人大预算监督政治效能整体表现良好。其一，人大实施监督强度和刚性较高。宪法、预算法和监督法赋予人大实施预算监督权力，人大预算监督的制度体系则是人大依法监督的具体保障；机构队伍建设、信息系统建设和监督方式探索，有效提高了人大预算监督能力，为科学监督创造了条件；人大与政府部门的协同机制以及人大与审计纪检监察部门协同机制的建立健全，增强了监督合力，既彰显了人大寓支持于监督之中，又切实增强了监督实效，促进人大预算监督走向实质性监督。坚持依法监督、科学监督、实质性监督方向，逐步增强了人大监督的权威性。其二，政府接受监督自觉性有所提高。人大预算监督重点拓展改革实施后，人大与政府部门的协同机制逐步建立健全，人大预算监督实施强度明显提高，促使政府部门对人大预算监督的认识进一步深化、站位进一步提高，推动政府部门依法理财意识增强，依照程序接受和配合人大实施预算监督的自觉性有所提高。3 . 财政效能分析三分之一的市级人大预算监督财政效能低于平均水平（平均分为8 . 4），且各市分数的波动性在3 个子项中最低（标准差为0 . 672），表明6 个市级人大预算监督的财政效能的差异性较小，整体表现良好。首先，预算编制更加科学。政府部门在预算编制的“一上”或“二上”环节接受市级人大常委会的预先审查，针对人大提出的相关意见建议及时进行修正，确保开展的项目具有必要性及科学性，有效落实党和国家重大方针政策，预算编制的科学性和精准度明显提高。其次，预算执行规范性明显提高。市级人大常委会运用预算联网监督系统，对财政部门定期上传的相关预算数据进行查询和分析，针对提出预警的预算执行项目，及时采用专题调研方式现场了解相关情况，通过“线上+ 线下”相结合的方式对预算执行进行实时监督，有效提高了预算执行的真实性和合规性。再次，预算信息公开透明度有所提升。政府除涉密信息外，全部预决算信息都要接受人大的全口径审查和全过程监督，因此，信息公开的完整性良好。财政和审计等政府部门按照相应的文本范式汇报相关预决算信息，形成的报告格式规范、结构合理、内容全面，有效提高了信息公开的规范性。此外，政府部门能够在规定时间内及时公开相关预决算信息，市级人大和社会公众可在其官方网站实时查询信息，有效提高了信息公开的及时性。4 . 经济社会效能分析由表2 可知，虽然66. 7 % 的市级人大预算监督的经济社会效能高于平均水平（平均分为8），但各市分数的波动性在3 个子项中最高（标准差为1 . 414），最高分为9 ，最低分为6 ，相较于其他子项，各市间得分差距较大。总体而言，6 市在财政资金使用绩效方面表现合格。预算绩效监督已经逐渐成为人大预算监督的重点内容，政府部门亦采取可行措施推动预算绩效管理。目前，绝大多数市的预算执行率比较正常，重大项目的投入产出比在合理范围内，人大代表和社会公众对财政资金使用效果满意度尚可，投诉率有所降低ఐ22。（五）6 个市级人大预算监督能力、行为与效能关系分析综上分析，通过对S 省6 个市级人大预算监督进行评价，发现S 省市级人大预算监督正在有序推进，逐步深化。市级人大通过制度体系建设、机构队伍建设、信息系统建设及协同机制建设以强化人大预算监督能力，已经为深入开展人大预算监督提供了较好的条件保障，制度建设和协同机制建设成效更为突出。在具备一定监督能力的前提下，市级人大实现全口径和全过程监督，并逐步推进监督重点拓展，灵活运用方式方法，预算监督行为实现了一定程度的突破。但重点监督的深度和力度还有待加强。市级人大预算监督效能开始逐渐显现，人大监督权威性明显增强，政府接受人大监督自觉性较高，预算管理科学规范透明度有所提升，为后续提升人大预算监督效能提供了经验，但财政资金使用绩效方面收效不够明显。- -111结合市级人大预算监督能力和行为来分析监督效能，可以发现三者之间存在一定的正相关关系（如图5 所示），即预算监督能力较强的市级人大，能够为深入预算监督行为创造良好条件，在拓展监督重点内容、全过程监督和积极探索监督方式等方面表现更为突出，更具实质性监督特征，从而使预算监督效能更加显著。同时，采用Person 相关系数分析进一步验证三者之间的相关关系，结果显示，预算监督能力与预算监督行为显著正相关（5 % 置信水平下），相关系数为0 . 796 ，预算监督能力与预算监督效能显著正相关（10% 置信水平下），相关系数为0 . 71，预算监督行为与预算监督效能相关关系虽不显著，但仍具有正相关关系，系数为0 . 21。由上可知，即使在研究样本有限的情况下，预算监督能力、预算监督行为和预算监督效能三者之间正相关关系仍然成立。此外，统计发现，6 个市级人大预算监督能力，预算监督行为和预算监督效能平均得分率排序为预算监督能力＞预算监督行为＞预算监督效能。这表明6 个市级人大在预算监督能力和预算监督行为两个方面富有成效，预算监督效能仍有很大的提升空间。六、完善我国地方人大预算监督的建议一是加强理论和实践研究。加强地方人大预算监督问题的研究是一个涉及政治学、经济学、法学、管理学等多个学科的综合性任务，要求必须突破以学科为导向、条块分割式的传统研究理念和组织模式，倡导践行以需求为导向、学科交叉融合的新型研究理念和跨区域跨机构的科研组织模式，加强多学科合作研究，加强高校科研机构与各级人大的交流合作，将人大预算监督理论研究不断引向深入。同时，加强地方人大预算监督问题的研究又是一个中国特色突出、实践性强的课题，要求我们必须重视人大预算监督的实践研究，应通过深入细致的系统调研，从丰富的监督实践中把握规律，总结经验，阐释学理，为理论普及、制度建设、示范推广创造条件；通过人大预算监督评价研究，纵向上可以描述刻画发展脉络，分析判断阶段特征，精准把握现实状态，横向上可以比较不同地区的发展状态及特征，总结经验，发现规律，探寻监督效能与能力和行为之间的内在逻辑，助力地方人大预算监督的实践发展。二是加强制度建设。近年来中共中央办公厅和全国人大常委会先后印发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》和《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》，确立了新时期加强人大预算监督的总体方向和基本原则，明确了工作重点和更高要求，原则性指导性很强。建议继续深化制度建设，吸收全国人大和部分地方人大预算监督的有效经验进入制度之中，出台更为细化具体化的实施细则或审查监督工作指南（手册），提高地方人大预算监督的制度化规范化水平。三是加强队伍建设。建议从财政、审计等部门选拔一批政治意识强、专业素质高、实践经验丰富的骨干人员以充实优化人大预算监督专职队伍；建立健全预算审查监督代表制度，选择确定一定数量综合素质好、专业水平较高、责任心强的代表，保持密切沟通交流，发挥重点代表监督作用。同时，建议动员人大预工委、高校、科研机构及财政税务审计等多方力量，通过专题培训或以会代训，采取线上线下结合方式，对人大领导、人大代表及相关工作人员进行培训，提高监督政策水平和监督实战能力。此外，建议完善引入第三方机构规章制度，明确准入资格条件、规定工作流程等细节，为第三方机构参与人大预算监督实践提供良好的制度环境。四是加强信息联网。建议加强预算联网监督系统的深入开发和应用，建立人大、软件开发公司和政府部门等多方沟通协调机制。地方人大可结合实际针对性优化系统，提高各项功能的实际应用能力。继续加强部门间数据联网，在财政部门实现数据联网的基础上，加入税务、社保、国资管理等部门，通过预算联网监督系统实现部门间数据横向贯通，构建起部门间系统化一体化的监督数据库。五是加强指导监督。上级人大要重视且 图5 2020年S 省6 个市级人大预算监督能力、行为与效能关系我国地方人大预算监督评价：理论、指标及应用公共管理- -112《管理世界》2022年第2 期适度指导下级人大预算监督工作，及时提供指导意见，总结典型经验，做好示范推广。上级人大多深入实地调研，交流信息，对下级人大预算监督中存在的问题提出切实有效的指导意见。（作者单位：樊丽明、石绍宾，山东大学经济学院、山东大学公共经济与公共政策研究中心；史晓琴，山东大学经济学院）注释①2014年8 月酝酿10年的《预算法》修正案经过全国人大常委会通过。新《预算法》在全口径预算、预算公开透明、地方政府债务、转移支付制度，以及预决算编制、审查、批准和调整等方面，对各级人大的预算权力进行了规定，明确了预算报告初步审查制度，建立了人大对预算编制、预算调整、预算执行、决算的审查监督机制。②2015年中共中央办公厅转发全国人大常委会党组《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》，当年12月开始实施。③2017 年3 月，《关于建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制的意见》经全国人大常委会党组审议通过后发布实施。④2017年7 月，全国人大常委会办公厅印发《关于推进地方人大预算联网监督工作的指导意见》，明确推进地方人大预算联网监督工作的时间表和路线图、任务书。⑤2018年3 月，中共中央办公厅印发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，要求人大要对支出预算和政策开展全口径审查和全过程监督，强化对财政资金使用绩效和政策实施效果的关注，充分发挥重要政策对编制支出预算的指导和约束作用。⑥2017年12月，中共中央印发《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，要求建立健全人大国有资产报告监督机制。2019年4 月，十三届全国人大常委会第28次委员长会议通过了《十三届全国人大常委会贯彻落实〈中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见〉五年规划（2018- 2022）》。⑦2020年8 月3 日国务院公布了修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》，当年10月开始实施。⑧2021年4 月29日全国人民代表大会常务委员会重新修订了1999年出台的《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》，该修订是对1999年《决定》进行修改、补充和完善，在内容上进行了丰富、深化和拓展，相关规定更加明确和细化，针对性和可实施性更强。⑨投入产出分析主要用于分析经济活动中投入与产出的依赖关系。投入是指各种资源要素，产出是指通过生产过程消耗和使用各种资源要素所创造出的最终产品。投入产出分析包含投入、过程和产出3 个步骤。⑩优势特色项目主要是针对地方人大在预算监督能力和预算监督行为两个方面表现出色，但是仅靠在预算监督能力和预算监督行为环节评价打分不足以突出其优势，无法区别于同等级的其他地方人大预算监督，故该项目为加分项。ఐI1 30% 的专家来自各级（全国、省级、市级、区级）人大常委会预算工委，从事预算监督相关工作多年，业务经验丰富。其余专家来自上海财经大学、中南财经政法大学、西南财经大学、中央财经大学等14所高校，从事预算管理等理论和实践研究，研究专业涉猎财政、经济、公管、社会学、法学和社会统计等。专家们对该指标体系提出了十分详细的宝贵意见，在此表示感谢。ఐI2 为增加研究的科学性，本文依据代表性原则，选取经济发展状况、人均财力水平、公共治理能力、社会共治程度等综合状况区分度较大的六市作为观察样本，其研究结果能够很好地代表S 省市级人大预算监督的整体水平。ఐI3 信息以2020年实地调研获得的语言文字信息、地方人大和政府文件及总结材料、人大监督信息联网系统等为主，辅之以相关人大和政府网站信息及专业人员电话调查信息等。ఐI4 A 市级人大更加注重细化制度，对专业机构制定详细的工作规程、与10多个政府部门建立工作协调机制并予以制度化，确保人大监督工作有法可依。F 市级人大更加注重制度的权威性，以地方立法的形式修订预算审查监督条例，进一步强化了改革和人大监督的权威性。ఐI5 《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》中，第七条规定：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表；应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。第十二条规定：设区的市、自治州的代表名额基数为二百四十名，每二万五千人可以增加一名代表；人口超过一千万的，代表总名额不得超过六百五十名。ఐI6 F 市充分重视发挥第三方机构专业力量，实行“第三方+ 审计+ 人大”的方式开展预算审查、绩效评价等工作，效果显著。ఐI7 C 市还建立了人大监督与审计监督、纪委监察监督联动机制，进一步提高了人大监督效能。ఐI8 F 市自2012年起，以部门预算和专项资金预算为抓手，深化人大预算监督。2019年开始，市财政局每半年向人大常委会书面报告政府债务管理情况。每年选取部分区市进行实地调研，重点了解税收结构、收入质量及财政转移支付情况。ఐI9 C 市级人大从2018年开始探索在部门预算编制的“一上”环节进行参与式审查，联合财政部门、人大代表、专家咨询委员会等专业人士深入预算单位听取预算编制的背景、依据、必要性和科学性等情况。ఐ20 F 市和C 市级人大在听取审计部门汇报整个审计整改报告后，还听取整改部门单独汇报的整改情况，之后市级人大常委会对其整改情况投票打分，进行满意度测评，评分低的，需整改后再汇报。C 市级人大还通过“三方联动”形成监督合力，督促精准整改、有效问责，形成震慑作用，促进审计整改落到实处。ఐ21 D 市级人大常委会连续3 年针对食品安全问题进行专项调查，两次开展质询；针对国有资产管理问题，在部分区进行特定问题调查试点。ఐ22 F 市很早认识到预算绩效管理的重要性，创新开展委托第三方机构开展预算绩效评价，并且注重绩效结果运用。在项目自评的基础上，建立评价结果应用机制，并将绩效评价报告通过政府政务网站向社会公开。同时把绩效评价结果作为以后年度预算安排的重要参考和依据，很好地将绩效管理理念贯穿到预算管理工作中。因此，F 市在财政资金使用绩效方面整体表现良好。- -113参考文献（1）邓茜：《地方人大预算审查监督重点转型及路径》，《 地方财政研究》，2019年第10期。（2）樊丽明、石绍宾：《中国人大预算监督40年：进程、趋向与逻辑》，《 财政研究》，2021年第2 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School of Economics, Shandong University;b. Public Economy and Public Policy Research Center of Shandong University ）Abstract:Strengthening the budget supervision of Local People's Congresses is an important aspect of realizing the modernization ofnational governance system and governance capacity. It is also a key link to realize the democracy and rule of law of government budgetand improve the performance of national financial resources. Since the Reform and Opening-up, especially since the 18th National Con⁃gress of the Communist Party of China, the attention of the National People's Congress to budget supervision has gradually increased, thereform content has been deepened, and the authority and binding force of supervision have been increasing. Starting from the historical log⁃ic of the development of the budget supervision of the National People's Congress in China and drawing lessons from the idea of input-out⁃put theory, this paper constructs an analytical framework of "Ability-Behavior-Efficiency" from three aspects ：budget supervision ability(Input), budget supervision behavior (Process) and budget supervision efficiency (Output), so as to analyze the full cycle development of thebudget supervision of the National People's Congress within the same logical framework. Based on theoretical analysis, this paper con⁃structs the "Budget Supervision and Evaluation Index System of Local People's Congresses in China" around the budget supervision ability,budget supervision behavior and budget supervision efficiency. The index system has certain scientificity, timeliness and feasibility. Takingthe budget supervision of six Municipal People's Congresses in S Province in 2020 as the research sample, this paper makes an empiricalapplication research on the evaluation index system, which provides systematic evidence for the comprehensive and systematic evaluationand mastery of the budget supervision of Local People's Congresses.Keywords: budget supervision of Local People's Congresses; evaluation theory; index system; index application（上接第83页）（58）Tarekegn ，A. and Enyew，T. ，2018，“ The Paradox of Poverty Reduction in Ethiopia ：Are Microfinance Institutions Really Pro-poor ？”，Asian Journal of Economics，Business and Accounting，vol.8 ，pp.1~7.（59）Wager，S. and Athey，S. ，2018，“ Estimation and Inference of Heterogeneous Treatment Effects Using Random Forests”，Journal ofthe American Statistical Association ，vol.113 （523），pp.1228~1242.Summary from China's Poverty Alleviation Experience: Can Poverty Alleviation PoliciesAchieve Effective Income Increase?Luo Liangqinga,b, Ping Weiyinga,b, Shan Qingsongaand Wang Jiaa(a. School of Statistics, Jiangxi University of Finance and Economics;b. Jiangxi Applied Statistics Research Center, Jiangxi University of Finance and Economics)Abstract:According to the survey data from Chinese registered impoverished households out of poverty, Copula entropy is used asthe splitting criterion to construct the decision tree model innovatively, to evaluate the impact of individual poverty alleviation policy onhousehold income, divide the family groups into different income level and correlation structure. Furthermore, the effects of different policycombinations are analyzed and evaluated in detail. The main findings of this paper are as follows：Firstly, there are significant differencesin the distribution of household income divided by different poverty alleviation policy combinations. Secondly, comprehensive security, em⁃ployment poverty alleviation, and poverty alleviation microfinance are the three policies that have the most significant income-increasing ef⁃fects. Thirdly, for the extremely poor families with laborers, the poverty alleviation policy combination of comprehensive security and em⁃ployment can play a more stable income-increasing effect. For the ordinary poor families who do not need to rely on comprehensive securi⁃ty policies, the effect of industrial poverty alleviation policy is more significant. Therefore, it is necessary to adopt a targeted combinationof poverty alleviation policies for different poor groups. This paper puts forward policy suggestions on the research results.Keywords: poverty alleviation policies; policy evaluation; decision tree; nonparametric statistics--115■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■Budget Supervision and Evaluation of Local People's Congresses in China:Theory, Index and ApplicationFan Liminga,b, Shi Xiaoqinaand Shi Shaobina,b（a. School of Economics, Shandong University;b. Public Economy and Public Policy Research Center of Shandong University）Summary: At the new development stage, it is of great and practical significance to comprehensively implementthe new development concept, focus on the modernization of national governance system and capacity, further en⁃hance the budget supervision ability of the Local People's Congress, deepen the budget supervision process of the Lo⁃cal People's Congress, and improve the budget supervision efficiency of the Local People's Congress. Based on theidea of input-output theory, this paper constructs an analytical framework of "Ability-Behavior-Efficiency" fromthree aspects: budget supervision ability (Input), budget supervision behavior (Process) and budget supervision efficien⁃cy (Output), and analyzes the full cycle development of budget supervision of the Local People's Congress. Based ontheoretical analysis, focusing on the budget supervision ability, budget supervision behavior and budget supervision ef⁃ficiency, this paper constructs the budget supervision and evaluation index system of Local People's Congresses inChina, selects the budget supervision of six Municipal People's Congresses in S Province in 2020 as the researchsample, and makes an empirical application research on the evaluation index system, which provides systematic evi⁃dence for comprehensively evaluating and mastering the budget supervision of Local People's Congresses. It is foundthat there is a certain positive correlation among budget supervision ability, budget supervision behavior and budgetsupervision efficiency. The Municipal People's Congresses with strong budget supervision ability can create good con⁃ditions for in-depth budget supervision behavior, so as to make the budget supervision efficiency more remarkable.The Municipal People's Congress has achieved remarkable results in budget supervision ability and budget supervi⁃sion behavior, and there is still much room to improve the efficiency of budget supervision. The budget supervision ofthe Municipal People's Congress shows the characteristics of imbalance and insufficiency, but on the whole, the bud⁃get supervision of the Municipal People's Congress is advancing in an orderly manner and deepening gradually. Ac⁃cording to the research conclusions, in order to optimize and deepen the budget supervision practice of Local Peo⁃ple's Congresses, this paper puts forward suggestions from five aspects: theoretical and practical research, system con⁃struction, team construction, information networking and guidance and supervision. Compared with the previous litera⁃ture, this paper constructs an analytical framework from the budget supervision ability, budget supervision behaviorand budget supervision efficiency for the first time, and uses this framework to evaluate the development status of thebudget supervision ability, behavior and efficiency of Local People's Congresses in China, which is helpful to compre⁃hensively and systematically understand the overall development of budget supervision of Local People's Congresses,judge their development stages, and clarify the future development direction, which enriches the research on budgetsupervision and evaluation of Local People's Congress. At the same time, the evaluation index system is designed andempirically applied from the multiple perspectives of budget supervision ability, budget supervision behavior and bud⁃get supervision efficiency. Compared with the researches from a single perspective, the more comprehensive and sys⁃tematic research conclusions in this paper have more policy reference value.Keywords: budget supervision of Local People's Congresses; evaluation theory; index system; index applicationJEL Classification: H 60- - 7