大气污染协同治理的理论机制与经验证据李 倩 陈晓光 郭士祺 郁芸君内容提要: 在全面深化改革的关键时期，处理好地方政府之间长期存在的重竞争 轻合作的问题，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要工作 理论分析表明，中央政府自上而下对地方政府的合作行为进行持续的协调，并确保协作结果对各个地方政府可见，有助于推动地方政府从各自为战走向合作共赢 本文利用 年长三角区域大气污染防治协作机制这一准自然实验，检验中央政府协调长三角地区进行大气污染协同治理的效果，发现自该政策执行以来，地方政府对秸秆焚烧机动车和企业污染排放等污染源头进行了实质性的治理整顿，使得长三角区域内的空气质量持续改善，尤其在省际边界地区取得明显的治污效果 研究结果表明，即使是空气污染这样具有高传输性和显著负外部性的治理难题，也能在中央的制度创新和技术赋能下得到有效解决，这为更大范围更多领域的区域协同治理提供了可借鉴经验关键词: 区域协作 国家治理 央地博弈 大气污染联防联控李倩陈晓光，西南财经大学经济与管理研究院，邮政编码: ，电子信箱: ， ;郭士祺，上海交通大学安泰经济与管理学院，邮政编码: ，电子信箱: ; 郁芸君( 通讯作者) ，西南财经大学金融学院，邮政编码: ，电 子 信 箱: 本研究得到国家自然科学基金优秀青年科学基金( ) 国家自然科学基金委员会与国际农业研究磋商组织合作研究项目( ) 的资助 作者感谢审稿专家以及张一林为本文提供的宝贵建议，当然文责自负一引 言党的十九大报告明确提出实施区域协调发展战略，充分发挥各地区比较优势，加强各领域互动合作，共同推动区域高质量发展 但长期以来，区域协同合作常常停留在纸面和口号上，特别是在处理一些具有外部性和公共品属性的事务时，不同地方政府受到自身利益的驱使，协调与协作程度远低于中央政府的预期，甚至出现了越是需要地方政府合作，地方政府间协作失灵反而越明显的问题地方政府之间的合作困境在环境污染治理问题上尤为突显 由于环境污染的空间溢出特征，一个地区的大气污染水污染容易输送到邻近区域，致使本地的环境污染及相应的治理成本由其他地区承担( 邵帅等， ; ， ; ， ) ，因此任何地方都无法在区域性环境问题中独善其身 有鉴于此，相互毗邻的地方政府打破行政壁垒，协同一致地进行环境治理，是提升全局环境质量的必要手段 但是，关注自身利益最大化的地方政府，通常没有动力投入足够多的资源治理本地污染，甚至有可能将污染源( 如排放废气废水的工厂) 迁移至边界地区或者主动放宽对边界区域的环境监管，从而引发环境污染的边界效应( ， ; ， ; 赵阳等， ) 这种情况下，若仅依靠地方政府自发性的治理决策，则难以在环境协同治理上达成长久一致的合作，反而会陷入竞相污染的囚徒困境我国环境污染治理中的协作失灵与特色的政治经济体制不无关系 虽然以晋升锦标赛为代表的人事任免制度借由竞争机制充分调动了地方政府处理其行政区域事务的积极性，却也让地方政府陷入竞争过度而协作不足的怪圈( 周黎安， ) 因此，如何在不损害地方政府竞争所带李 倩等: 大气污染协同治理的理论机制与经验证据来的正向激励的前提条件下，理顺政府间的协调机制，解决因央地纵向分权和地方横向竞争引起的区域协作困境，规避由地方政府间轻合作重竞争导致的一系列问题，对于推动区域协调发展具有重要意义 考虑到大气污染治理在区域协作中的典型性，本文以大气污染治理为例，探讨地方政府间协作的可行机制，为其他领域的区域协作提供理论依据本文选取长三角区域大气污染防治协作机制这一政策实验为分析对象，探究了该政策解决区域协作失灵的内在机理，并对该政策的实施效果进行实证检验 年 月 日，经国务院同意，在上海市江苏省浙江省和安徽省( 后文简称三省一市) 人民政府，及国家环境保护部国家发展和改革委员会工业和信息化部财政部等国家八部委的共同组织下，长三角区域大气污染防治协作小组第一次工作会议在上海正式召开 自此之后，长三角区域大气污染防治协作小组每年召开工作会议，持续不断地对长三角区域大气污染防治工作做出战略部署通过政策梳理和案例比较可知，长三角区域大气污染防治协作机制区别于其他区域协作机制的特点在于，该政策同时包含了中央协调重复博弈结果可验三个要素特征 本文将大气污染的特性( 可传输性) 与中国特色政治体制( 央地关系与地方竞合关系) 融入到囚徒困境模型，探讨上述三个要素特征在跨区域协同合作中发挥的作用 研究发现，大气污染的可传输性增加了治理难度，地方政府缺乏主动协同治理大气污染的意愿; 中央协调重复博弈结果可验分别确保了地方协作的督察机制常态化机制和公信力，促使地方政府之间就大气治理达成长效协作在理论研究的基础上，本文构建了 年中国 个主要城市的日均空气质量面板数据，采用双重差分法，对跨区域大气污染协同治理的效果进行实证检验 回归结果显示，随着联防联控政策的不断推进，长三角地区的空气质量持续改善 这支持了本文理论模型部分的讨论，即长三角区域大气污染防治协作机制的三个要素特征对地方政府的治理行为起到了持续协调 监督和约束作用，不断强化地方政府的治理意愿 进一步地，本文发现地方政府存在一定的策略性治理行为，在长三角区域大气污染防治协作小组工作会议召开前的两个月及召开后的一个月内，污染物浓度下降的幅度最大; 长三角地区省际边界地区的治理效应要强于内部地区 最后，本文还发现，地方政府通过对秸秆焚烧机动车和企业污染排放等污染源头进行治理整顿，推动区域产业结构转型升级，是政策产生效果的重要渠道本文的创新和贡献主要体现在以下三个方面: 第一，以大气污染的联防联控为例，阐释了政府间长效协作的形成机理 现有文献就区域协作的重要性达成了共识( 周黎安， ; 陆铭和陈钊，; 宋马林和金培振， ; 唐为， ) ，这些研究指出，地方政府之间的过度竞争引发了地方保护主义市场分割和重复建设等问题，导致资源配置效率下降社会福利受损 因此，应该设计合理的政策机制来促进区域资源联动，提升资源配置效率 唐为( ) 的研究表明撤县设区行政区划改革强化了政府间的统筹和协调能力，通过将公共投资的外部性内部化，缓解了边界地区投资不足的问题，提高区域经济的整体效率 此外，学者们还探讨了如何协调央地以及政府各部门的利益冲突，以此提升资源配置效率和政策执行效率( 贺东航和孔繁斌， ; 郑新业等， ) 郑新业等( ) 的研究指出，当不同职能部门的政策工具存在明显的互补关系时，即使缺乏正式的协调制度，其在完成部门自身目标的同时也能够促成部门之间的协调，从而提高了政策执行效率 贺东航和孔繁斌( ) 以国家集体林改政策为案例，阐述了运用中国特色制度的高位推动，采用资源交换和信息共享等辅助手段解决央地博弈和多部门合作困境所带来的公共政策执行碎片化问题 总体而言，现有研究对于认识地方政府间合作的必要性以及协调机制具有很好的启发性意义，但是上述针对政府各部门间协调机制的讨论很难应用到地方政府之间的协作问题上 在我国块状管理的结构下，地方政府之间是相互独立和竞争的，难以自发形成长效的协同合作机制 因此，在保障地方政府横向竞争所带来的正向激励的基础上，如何实现地方政府间可持续性的合作关年第 期系，尤其是在处理具有外部性的公共事务上，需要进行更多系统的研究 本文构建了中央政府和两个地方政府的博弈模型，阐释了地方政府进行横向合作的充分条件，为相关研究提供有益补充第二，从地方政府协作的视角，论证了大气污染联防联控政策的治理效果及其作用机制，拓展了环境治理领域的相关研究 现有文献对多种不同环境规制工具的治理效应进行了诸多探讨( 涂正革和谌仁俊， ; 郑思齐等， ; ， ; 赵阳等， ) ，但这些研究大多以各地方政府的环境治理行为不协调为背景 然而，环境污染的负外部性使得地方政府之间的协作尤为重要，否则难以达到全局环境质量改善的效果 例如，由于行政区划的分割性和水污染的外部性，水污染活动更多出现在靠近河流下游的行政边界处( ， ) ，上下游政府间的协调治理会降低这种边界效应( ， ) 由于缺乏相应的区域协同合作治理政策，鲜有文献对我国地方政府间协作治理环境污染的效果及其作用机制进行探讨，本文的研究有助于从更微观的视角认识中国特色分权体制下跨区域大气污染协同治理机制第三，本文论证的政府间协调机制能够为其他领域的区域协作提供理论参考和政策启示 以水污染治理为例，沈坤荣和周力( ) 的研究发现，上下游地方政府竞争会引发水污染密集型产业向流域上游地区转移的污染回流效应 虽然以国控点环境监测制度为代表的中央垂直型环境监管能够抑制这一效应，但仍然难以抵消地方政府横向竞争产生的消极影响 因此，需要由中央政府统筹建立全面的协同规制以约束地方政府竞争带来的不利影响 本文的研究结论对水污染的跨区域协同治理具有借鉴意义，即应当根据水污染的特性和地方政府实际面临的约束条件，由中央政府自上而下地参与到地方博弈，通过确保协作过程的可持续性和协作结果的可验证性，以推动跨区域水污染协同治理本文余下部分结构安排如下: 第二部分为制度背景，第三部分为理论框架及研究假说，第四部分为数据与实证模型，第五部分为实证分析结果，第六部分为政策机制分析，第七部分为结论二制度背景( 一) 政策背景与理论分析面对日益凸出的区域性复合型大气污染，区域内地方政府的分工协作 联合防控被认为是大气污染治理的必要手段 然而，长期以来，我国区域大气污染联防联控治理模式一直处于探索阶段 在过去，地方政府协作治理大气污染主要出现在重大活动举办期间，如 年北京奥运会年上海世博会和 年 会议等 但由于缺乏常态化的激励和约束，以上地方政府间协作治理大气污染的效果不具有可持续性，一旦会议( 或活动) 结束，大气污染又很快地恢复到会议( 或活动) 前的水平，甚至还出现了报复性反弹问题( ， ; 石庆玲等， ; 郭峰和石庆玲， )为切实改善我国区域性大气污染问题，国务院于 年 月 日印发大气污染防治行动计划( 简称大气十条) ，要求建立京津冀长三角区域大气污染防治协作机制 长三角区域各地方政府为响应这一政策，不仅成立了长三角区域大气污染防治协作小组，还出台了长三角区域落实大气污染防治行动计划实施细则，以推进区域生态环境共保联治 结合长三角区域的特点，长三角区域大气污染防治协作机制主要对以细颗粒物( ) 和可吸入颗粒物( ) 为代表的重点污染物制定了具体的减排要求 此外，长三角区域大气污染防治协作机制明确提出加快产业结构调整，加强交通污染治理推进秸秆禁烧工作，落实重点行业污染防治等具体污染治理措施，争取逐步消除重污染天气，实现区域空气质量全面改善为了探究长三角区域大气污染防治协作机制的作用机理，本文梳理了该治理政策的三个重要特征，也即中央协调重复博弈结果可验，具体而言:李 倩等: 大气污染协同治理的理论机制与经验证据特征: 中央政府自上而下地推动地方政府协作 在资源约束条件下，地方竞争引起的利益矛盾或者冲突促使地方政府陷入协作困境，需由具有更高人事和财政权利的中央政府介入到区域协作，强化对区域协作的监督与协调 对应到长三角大气污染防治协作机制，中央政府出席协作小组工作会议，听取地方政府对上一阶段防治工作的总结，并参与制定下一阶段区域协作治理目标，对政策执行的全过程进行监督管理和沟通协调 经由中央政府自上而下且全过程地协调推动后，地方政府有激励配合中央政府完成协作治理任务，为协作机制的有效执行奠定基础特征: 央地以及地方政府之间不断重复的博弈 地方政府对区域协作的配合程度取决于中央与地方政府以及地方政府之间复杂的博弈过程 长三角区域大气污染防治协作机制并不是一次性或者临时性的协作机制，在中央政府相关部门及地方政府的组织下，长三角地区每年定期召开协作小组工作会议，多年来不曾间断，已演化成一种常态化治理机制 在协作小组工作会议持续召开的过程中，辖区内的治污成果将不断地接受检验，博弈的可重复性将加强地方政府对大气污染的治理意愿 这一假说与 ( ) 的研究结果相吻合特征: 地方政府治理结果的可验证性 信息不对称是妨碍区域协作的重要因素，在数据质量不透明以及可操控的情况下，中央政府和其他协作主体无法识别大气污染的产生原因，容易因互不信任而终止合作，难以稳步推进区域协作 长三角空气质量预测预报中心 推动区域空气质量监测数据的实时共享，各个地方的治理成果能够被中央和其他地方所验证，不仅降低了博弈双方的不信任感，也进一步强化了地方政府的环保动机( 二) 案例比较: 三个要素特征的关键性作用为了进一步阐述上述三个要素特征在推动大气污染联防联控方面的重要作用，表 比较了长三角区域大气污染防治协作机制与其他污染联防联控协作机制在方案设计和政策效果上的差异 结果显示，长三角区域大气污染防治协作机制具备上述三个要素特征，治理效果长期有效( 详见后文的实证检验) 相比之下，其余涉及污染协作的治理政策仅包含了某一两个要素特征，或者短期有效，或者没有显著效果 最具典型性的是 年北京的奥运蓝天 北京奥运会空气质量保障工作协调小组采取了一系列超常规治污措施，例如关闭或者搬迁工厂等，有效保障了北京奥运会期间的空气质量 但由于这些治理措施不具有可持续性，协调小组一经解散后，空气质量并未得以保持，反而出现污染的反弹 与之不同的是，长三角区域大气污染联防联控政策具有持续性的治理效果，这是联防联控政策与重大活动空气质量保障措施最大区别表 区域大气污染协作治理方案对比中央协调 重复博弈 结果可验 治理效果长三角区域大气污染防治协作机制 满足 满足 满足 长期有效北京奥运会空气质量保障工作协调小组 满足 不满足 满足 短期有效长三角洲地区环境保护工作合作协议 不满足 满足 不满足 没有显著效果年 会议空气质量保障工作方案 满足 不满足 满足 短期有效三理论框架及研究假说参考 ( ) 和 ( ) 等博弈理论，本文构建中央政府和两个地方政府的博弈模型( 各级政府均为风险中性) ，论证中央协调重复博弈结果可验这三个要素在跨区域协年第 期如果想要比对不同政策的治理效果，更为科学的方式是进行回归检验 但表 中其他政策与长三角区域大气污染防治协作机制并没有发生在同一区域或者时期，难以开展令人信服的实证研究，只能以案例比较的方式说明三个要素特征的关键作用同治理大气污染方面的作用( 一) 模型设定地方政府 和 拥有相同的生产技术，即当地方政府 和 在 期各自投入 单位经济建设后，分别在 期实现经济收益 和大气污染 大气污染具有危害性和可传输性，单位大气污染造成 单位福利损失 同时，一个地区的大气污染会随气流转移到其他区域，单位大气污染中有 单位向外转移扩散( ) ，其中 衡量了大气污染向外转移扩散的强弱程度为了应对大气污染的不利影响，地方政府可以在 期治理大气污染 若地方政府不治理大气污染，则 期面临原发性的大气污染 此外，本地大气污染随气流向外转移，同时也接受其他地区转移来的大气污染 若地方政府治理大气污染，则需购置设备整顿或关停那些具有经济效益但高污染的企业，这构成大气污染的治理成本 此外，治理效果存在不确定性，若治理成功，发生概率为( ) ，则 期本地原发性的大气污染降至低水平( 为简化分析，后文设之为) ，但要接受其他地区转移来的大气污染; 若治理失败，发生概率为 ，则 期本地原发性的大气污染是，其中 单位污染向外转移，本地 期污染水平等于( ) 和其他地区转移来的大气污染地方政府以利润最大化为目标，在 期比较不同决策的收益情况决定是否治理大气污染地方政府的期望收益既受自身决策的影响，也受其他地区的影响，表 记录了地方政府 和 的收益情况表 地方政府的治理决策及其收益情况地方政府的行为 地方政府 的期望收益 地方政府 的期望收益地方政府 和 都选择治理 ( ) ( )地方政府 治理，地方政府 不治理( ) ( )治理效应{传染效应( ){本地污染( ){传染效应地方政府 不治理，地方政府 治理( ){本地污染( ){传染效应( ) ( )治理效应{传染效应地方政府 和 都选择不治理( 二) 中央政府的治理决策首先考察中央政府希望地方政府 和 采取怎样的治理决策 中央政府的期望收益是两个地方政府期望 收 益 之 和，比较不同情况的收益可知，当大气治理的收益 空气质量的改善度高于大气治理的成本 时，中央政府希望地方政府共同治理大气污染 由于本文着重讨论区域协调治理大气污染的可能性，不失一般性地假设 ，据此得到引理引理: 中央政府希望地方政府协同治理大气污染，以实现社会福利的最大化( 三) 地方政府的治理决策接着求解地方政府 和 的静态博弈，得出地方政府在 期的治理决策 研究发现，存在临界值 ( ) ，若 ，则地方政府协同治理大气污染; 若 ，则地方政府均不治理大气污染 这说明政府之间容易陷入协作失灵的困境，具体地: 大气污染的可传输性增加了大气治理的难度，唯有协同合作才能根治区域性大气污染 然而当治理成本较高时( ) ，相比于配合其他政府协同治理大气污染，地方政府更愿意让气流将污染转移到其他区域，以节省治理成李 倩等: 大气污染协同治理的理论机制与经验证据本文中，假设地方政府是同质的大气污染的治理成本固定不变，放宽以上假设并不改变本文核心结论本 为此，地方政府竞相排污，当地区间距离近气流强时更是如此由于理论模型聚焦于政府之间的协调困境及其调解机制，后文主要讨论地方政府因污染传输性而竞相排污的情形( ) 此外，为了更进一步探究跨区域协同治理大气污染的可行性，本文使用重复博弈的分析框架考察地方政府之间能否签署协议以达成合作关系 可以证明，重复博弈无法根除政府间协作失灵的问题; 此外，由于存在沟通成本政策不确定性等摩擦成本，地方政府难以保证合作协议的长期性和稳定性 据此得出命题命题: 地方政府之间难以自发性地协同治理大气污染，特别是当地区之间的距离近气流强时，地方政府之间的协作困境就更严重( 四) 引入无法掌握地方信息的中央政府为了化解地方政府之间的协作困境，有必要让中央政府自上而下地介入到地方政府的行为决策，实施对大气污染的监管约束，激励地方政府重视大气治理 特别地，越大说明中央政府对大气污染的关注度越高容忍度越低 理论上，只有不治理大气污染的地方政府会受到中央政府的监管约束，然而当地方政府的大气治理行为不具有可验证性时，中央政府无法辨别大气污染的产生原因( 究竟是地方政府不治理大气污染还是其他原因) ，其结果是，只要某个区域出现大气污染，当地政府就要接受监管约束 这时，唯有当地方政府 和 均成功治理大气污染时，二者才能免于责罚，表 记录了这种情况下地方政府 和 的收益情况表 地方政府的治理决策及其收益情况( 无法掌握地方信息的中央政府)地方政府的行为 地方政府 的期望收益 地方政府 的期望收益地方政府 和 都选择治理 ( ) ( ) ( ) ( )地方政府 治理，地方政府 不治理( ) ( )治理效应{传染效应( ){本地污染( ){传染效应地方政府 不治理，地方政府 治理( ){本地污染( ){传染效应( ) ( )治理效应{传染效应地方政府 和 都选择不治理研究发现，当且仅当地方政府 和 共同治理大气污染的期望收益 ( ) ( )大于某个政府独自不治理大气污染的期望收益 ( ) ( ) 时，地方政府才愿意协同治理大气污染 据此可知，如果中央政府对大气污染的关注度足够高( )，则可以督促地方政府协同治理大气污染 但现实中，由于中央政府难以时刻关注大气污染问题，且中央政府对地方政府的监管约束存在限度，监管约束能否达到有待商榷进一步考察当监管约束不能达到 时，央地之间的重复博弈对治理决策的影响 中央政府的政治权威有助于克服政策执行的摩擦成本，能持续地协调政府间的合作行为 对于地方政府而言，如果按照约定治理大气污染，则各期收益是 ( ) ( ) ; 相反，如果私自背弃合作协议，则当期收益是 ( ) ( ) ，此后协议作废，未来收益是 设贴现系数为，地方政府遵守合作协议的期望收益是 ( ) ( ) ［ ( ) (年第 期污染传输性越强意味着大气治理的难度越大，地方政府治理大气污染的意愿越弱 同时，地区之间的距离是影响污染传输性的关键因素，因此，距离越近，地方政府治理大气污染的意愿也越低存在临界值 ( ) ( ) ，若 ，则地方政府协同治理大气污染，若 ，则地方政府竞相排污 这表明，重复博弈有助于强化地方政府的协作意愿，但难以解决协作失灵的问题) ］，背弃合作协议的期望收益是 ( ) ( ) ( ) 类似地，当且仅当遵守合作协议的期望收益足够高时，地方政府才愿意协同治理大气污染 据此可知，在中央政府持续协调的过程中，相对严厉的监管约束( )( ) 能撮合政府之间就大气治理达成合作关系 不过，由于政府之间难以辨别大气污染向外扩散的原因，如果某个地方政府的大气治理失败，则其他政府容易将污染扩散的原因归结为当地政府没有治理大气污染，并错误地终止地区之间的合作关系 这时，唯有当第 期至第期地方政府均成功治理大气污染时，第 期的协同合作才能得以维系，相应的发生概率是 ，据此得到引理引理: 当中央政府自上而下地对地方政府的合作行为进行持续的协调时，中央政府对大气污染的关注度将督促地方政府协同治理大气污染，但大气治理行为的不可验证致使地区之间的协同合作具有脆弱性，容易变成暂时性的协同合作( 五) 引入掌握地方信息的中央政府为强化地区之间的协作关系，中央政府建立环境信息监测体系，使大气治理行为具有可验证性，增加地方合作的公信力 举例来说，以大气环境的卫星遥感影像分析为代表的信息监测体系捕捉了大气污染的动态变化，帮助中央政府准确辨别大气污染的形成原因，相应地，只有不治理大气污染的地方政府才承受中央政府的监管约束，表 记录了在这种情况下地方政府 和 的收益情况表 地方政府的治理决策及其收益情况( 掌握地方信息的中央政府)地方政府的行为 地方政府 的期望收益 地方政府 的期望收益地方政府 和 都选择治理 ( ) ( )地方政府 治理，地方政府 不治理( ) ( )治理效应{传染效应( ){本地污染( ){传染效应地方政府 不治理，地方政府 治理( ){本地污染( ){传染效应( ) ( )治理效应{传染效应地方政府 和 都选择不治理与前文一致，当且仅当地方政府 和 共同治理大气污染的期望收益 ( ) 大于某个政府独自不治理大气污染的期望收益 ( ) ( ) 时，地方政府才愿意协同治理大气污染 求解不等式，地方政府共同参与大气治理的前提条件是 () 这说明在结果可验的情形里，中央政府对大气污染的关注度可以激励地方政府协同治理大气污染 此外，如果地方政府和中央政府持续地进行博弈，则地区之间的合作关系具有长期性进一步地，同样考察当监管约束不能达到 时，央地之间的重复博弈对治理决策的影响 对于地方政府而言，如果按照约定治理大气污染，则各期收益是 ( ) ; 相反，如果背弃合作协议，则当期收益是 ( ) ( ) ，此后协议作废，未来收益是 最终，地方政府遵守合作协议的期望收益是 ( ) ［ ( ) ］，背弃合作协议的期望收益是 ( ) ( ) ( )类似地，当且仅当遵守合作协议的期望收益足够高时，地方政府才愿意协同治理大气污染 据此可知，地方政府共同参与大气治理的前提条件是 ( ) 这同样说明，李 倩等: 大气污染协同治理的理论机制与经验证据中央政府对大气污染的关注度可以撮合区域协作 其背后的经济逻辑是: 当大气治理行为具有可验证性时，中央政府不仅能更有针对性地监管地方政府的环境违规行为，也可以帮助地方政府验证污染扩散的真实原因 这时，地方政府在中央政府的震慑效应下积极参与大气治理; 此外，即便地方政府治理失败了，其他政府也不会因缺乏信任而错误地终止合作关系 为此，地区之间能够结成长期且稳固的合作关系 据此得出命题:命题: 当中央政府自上而下地对地方政府的合作行为进行持续的协调，并确保地方政府的大气治理行为具有可验证性时，中央政府对大气污染的关注度将促使地区之间就大气治理达成长期而稳固的跨区域协同合作( 六) 假说的提出理论模型的命题 和命题 揭示了跨区域协同治理大气污染的协调困境及其调解方法，据此提出待检验的假说假说: 当政策同时包含中央协调重复博弈结果可验这三个要素特征时，可以推动地方政府持续性地协同治理大气污染，污染水平较政策实施前有明显改善理论研究发现，中央政府对大气污染的关注度是影响政策效果的重要因素 在我国当前的治理体系下，以协作小组工作会议为代表的会议召开期是政府关注度的代理变量 中央政府难以时刻关注地方政府的大气治理行为，但在协作小组工作会议召开期间，中央政府更加关注地方协作的治理成果，督促地方政府积极治理大气污染 据此提出待检验的假说假说: 大气污染的治理效果在时间上存在异质性 在协作小组工作会议召开期间，地方政府在中央政府的督促下积极进行大气治理，大气污染有明显改善; 在非会议召开期间，中央政府对大气污染的关注度减弱，空气质量的改善程度小于会议召开期理论研究还发现，如果地区之间的距离越近 气流越强，则地方政府可以利用气流将大气污染转移至其他地区 据此推测，协作失灵的地方政府可能将高污染企业建立在行政边界地区，以便将大气污染输送到邻近地区，即大气污染的边界效应 相反，当地方政府达成协同治理大气污染的意向后，由于行政边界地区的大气污染更为突出，地方政府须大力整治边界地区的大气污染 据此提出待检验的假说假说: 大气污染的治理效果存在边界效应 当地方政府缺乏协同治理大气污染的合作激励时，出于自身利益最大化考虑，行政边界地区的大气污染较其他地区更严重; 当地方政府达成协同治理大气污染的合作关系后，行政边界地区的大气污染有明显改善四数据与实证模型( 一) 变量及数据说明本文获取了 年 月全国首批实施新环境空气质量标准的 个城市的平衡面板数据 由于京津冀地区与珠三角地区在本文的样本期内也实施了 区域大气污染防治协作机制 ，为确保估计结果的准确性，将这两个区域的城市从样本中剔除 因此，本文样本共包括 个城市，其中个城市位于长三角区域，构成处理组，个城市位于其他区域，构成控制组 年是大气十年第 期中央协调重复博弈结果可验这三个要素特征具有推动区域协作的重要作用，但并非跨区域协同治理的必要条件 鉴于此，理论模型落脚在三个要素特征的充分性由于篇幅限制，未报告这部分结果，感兴趣的读者可向作者索取尽管长三角区域大气污染防治协作机制涵盖了整个长三角区域三省一市的全部城市，但是，基准分析要求城市空气质量数据满足平衡面板特点，安徽省只有合肥市满足这一数据结构要求，其他城市公布空气污染数据的时间点晚于 年 月，受此影响，安徽省只有合肥市纳入处理组，其余城市不在基准回归的样本范围内 在稳健性检验中，我们会对处理组与控制组城市的选择做进一步分析条的收官之年，为了避免新一轮环境政策的实施干扰本文的回归结果，本文将样本期设置为年 月 日至 年 月 日本文使用的空气质量数据来源于国家生态环境部数据中心，该数据记录了样本期内我国主要城市不同站点每小时的 及单项污染物的浓度数据，我们将其转换为每个城市的日均空气质量数据 气象数据来源于中国气象局气象数据中心，包括日均气温日均地温最高与最低气温降水量相对湿度风速等 根据气象站的经纬度信息，我们将天气数据与样本城市进行匹配，得到样本城市的天气变量 表 汇报了主要变量的描述性统计 本文样本的空气质量指数 均 值 为， 和 浓度均值分别为 微克立方米和 微克立方米表 主要变量的描述性统计变量 单位 观测值 均值 标准差 最小值 最大值指数微克立方米微克立方米日均气温 摄氏度日均地温 摄氏度每日温差 摄氏度降水量 毫米平均风速 米 秒相对湿度 百分之一( 二) 回归模型设定本文基于长三角区域大气污染防治协作机制这一政策实验，采用双重差法研究我国地方政府协作机制对大气污染治理效果的影响 首先，我们基于( ) 式的回归模型评估大气污染联防联控政策的平均治理效应( )其中，表示城市在日期的空气质量，包括日均空气质量指数 及单项污染物的日均浓度 为处理组城市虚拟变量，如果城市 位于长三角区域的 三省一市( 上海市江苏省浙江省和安徽省) ，则 取 值 为 ，否 则 为 是大气污染联防联控政策宣告期的虚拟变量( 年 月 日至 年 月 日) ， 是政策执行期的虚拟变量( 年 月 日至 年 月 日) 本文基准时期为 年 月 日至 年 月日 与 分别衡量了长三角城市相对于控制组城市，空气污染水平在政策宣告期与执行期的变化代表天气变量的向量，包括日均气温日均地温每日温差降水总量平均风速和相对湿度 为控制随城市与时间( 年) 同时变化的因素，如环境与产业政策经济社会发展水平等，我们在基准回归模型中加入了城市 年份固定效应 为日期固定效应，用来控制随时间变化的共同因素的潜在影响 为随机扰动项 考虑到大气污染经济活动在一定时间和区域内可能相互关联，回归标准误聚类在区域 年份 季度层面根据长三角大气污染联防联控协作小组会议的召开时间，本文将该政策的执行期划分为不同阶段，探究空气污染治理效果的动态变化，回归模型如( ) 式所示:，( )李 倩等: 大气污染协同治理的理论机制与经验证据其中， ，至 ，分别代表了政策实施不同时期的虚拟变量 若时间属于协作小组第一次会议与第二次会议之间( 年 月 日至 年 月 日) ，，则取值为，否则取值为，代表联防联控政策的第一个执行阶段 以此类推，第四个执行阶段为协作小组第四次会议后至样本期结束( 年 月日至 年 月 日) 衡量了政策治理效果在不同阶段的动态效应五实证分析结果( 一) 基准回归结果表 报告了基于( ) 式和( ) 式的回归结果 由于长三角区域协作治理的重点污染物是和 ，表 中重点关注长三角区域大气污染防治协作机制对这两种污染物以及 的治理效应 第( ) 至( ) 列中 的回归系数表明，长三角区域大气污染防治协作机制实施之后，区域内 与控制组城市相比分别显著降低了 微克立方米 微克立方米，相应的下降百分比为 上述结果表明，大气污染联防联控政策能够显著地改善长三角地区的空气质量与之相比， 的回归系数则均为正，其 中 的 回 归 系 数 在 的 水 平 上显著 这说明，在大气污染联防联控政策的宣告期，长三角城市的 污 染 水 平 均高于控制组，这在一定程度上支持了 绿色悖论假说( ， ; ， ; ，) 也就是说，在大气污染联防联控政策宣告之后，长三角地区的污染企业预期到政府将实施更为严格的空气污染治理措施，从而策略性地选择在政策正式实施前增加大气污染物排放表 的第( ) 至( ) 列基于( ) 式进一步探究了政策效果在不同执行阶段的动态变化 我们发现， ，的系数均显著为负 也就是说，随着联防联控政策的不断推进和协作小组会议的连年召开，长三角地区的空气质量相对于控制组城市持续改善 以 为例，长三角城市的在政策执行的第一个阶段，与控制组城市相比显著降低了 ; 在第二阶段， 显著降低了; 而在第四阶段， 显著降低了 尽管在政策实施的第三阶段， 的下降幅度小于其他三个阶段，但回归系数依然显著为负，表明联防联控政策对大气污染具有长期持续的治理效果 这一结果支持了本文理论模型部分的讨论，长三角区域大气污染防治协作机制 的三个要素特征对地方政府的协作治理行为起到了持续协调监督和约束的作用，强化地方政府的治理意愿，为长期稳固的区域协作创造有利条件 除此之外，长三角区域大气污染防治协作机制 的推进是一个循序渐进的过程，持续性的联合治污措施有利于地方政府不断积累治污经验 提升治污能力增强治污意愿，从而提升政策的治理效果为检验平行趋势是否满足，我们以 年 月为基准期，发现在政策宣告之前，长三角城市与控制组城市相比， 浓度均在不同月份均不存在显著差异，满足了平行趋势假定表 基准回归结果被解释变量( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( )( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( )年第 期由于篇幅限制，正文中并未汇报政策对其他污染物的影响结果，平行趋势检验结果，剔除重大活动影响的稳健性检验结果，感兴趣的读者可向作者索取续表被解释变量( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( )( ) ( ) ( )，( ) ( ) ( )，( ) ( ) ( )，( ) ( ) ( )，( ) ( ) ( )观测值注: 表中回归分析均控制了天气变量，包括日均气温日均地温每日最高温与最低温之差 每日降水总量日均风速日均相对湿度，同时控制了天固定效应城市 年份固定效应 标准误聚类在区域 年份 季度层面，并在括号中汇报 分别代表在 的水平上显著 以下各表同( 二) 稳健性检验调整样本选择首先，为探究处理组城市样本选择对回归结果的影响，表 列( ) 将长三角区域 年 月之后公布 数据的 个城市加入到处理组样本，也即将基准回归的平衡面板调整成城市非平衡面板( 处理组涵盖了长三角地区三省一市的所有城 市) 其 次，考虑到直辖市的特殊性，表 列( ) 剔除了处理组和控制组中的直辖市 再次，考虑个体处理稳定性假设对本文政策效应识别的影响，表 列( ) 和( ) 重构了控制组，以降低处理组与控制组城市之间可能存在的经济联系和大气流动等交互影响 表 列( ) 使用货物周转量数据近似衡量地区间的经济联系，筛选出与长三角区域经济联系弱地理距离远的城市作为控制组; 表 列( ) 中选取样本城市中的非季风区城市作为控制组 回归结果显示，即使对本文处理组或者控制组进行调整，结 果也依然稳健改变模型设定我们使用不同的模型设定以检验基准结果的稳健性 表 列( ) 将区域 年份 季度层面的聚类标准误调整成到城市层面的聚类标准误; 列( ) 在( ) 式的基础上加入了每个城市的线性时间趋势，以控制异质性的趋势特征; 列( ) 中加入了城市 年份 月份固定效应，进一步解决可能存在的遗漏变量问题 我们发现，不论采取何种模型设定方式，长三角城市与控制组城市相比，在联防联控政策实施后 水平均显著降低，表明本文估计结果稳健排除干扰性因素长三角区域内多个城市曾在样本期间内举办过多项重大活动，例如杭州 峰会世界互联网大会等 在这些重大活动举办前后，中央政府或者地方政府经常会实施运动式短暂且局部性的李 倩等: 大气污染协同治理的理论机制与经验证据新加入处理组的 个城市属于安徽省，包括芜湖蚌埠淮南马鞍山淮北铜陵安庆黄山滁州阜阳宿州六安亳州池州宣城空气污染治理措施 我们收集了长三角地区在样本期间举办的 项重大活动，采用不同的方式对相关样本进行剔除，以降低这些活动举办前后空气质量变化对本文估计结果的干扰 我们发现，不论采取何种方式剔除这些干扰因素的影响，回归结果依然稳健表 稳健性检验包括长三角全部城市的非平衡面板剔除直辖市选取距离较远的城市作为控制组选取非季风区城市作为控制组标准误聚类在城市层面加入城市的时间趋势加入城市年份 月份固定效应( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( )( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( )观测值注: 表 汇报了 为被解释变量的稳健性检验结果， 和 的结果也依然稳健，受篇幅限制未予汇报( 三) 异质性分析为进一步探究工作会议的召开对政策治理效应的潜在影响，我们按照以下回归设定，分析在协作小组工作会议召开前后，政策治理效应的变化( )其中， 为一系列虚拟变量，覆盖了工作会议当月与前后各四个月的时期，其他月份为基准时期 为协作小组工作会议召开当月的虚拟变量， ( ) 代表会议召开前( 后)第一个月的虚拟变量，以此类推 其他变量及固定效应与基准回归( ) 式一致 衡量了协作小组工作会议召开前后的不同月份，长三角地区大气污染治理效果的变化图 报告了被解释变量为 时，的估计结果与 置信区间，其中横坐标代表了距离协作小组工作会议召开的相对月份 我们发现，在工作会议召开前的两个月及召开后的一个月， 污染浓度下降的幅度最大 随着时间上远离协作小组会议召开期，治理效应逐渐减弱 这证实了重复召开的工作会议及其内含的监督约束机制是大气污染联防联控政策取得持续性治理效果的重要原因，支持本文的假说 ，说明在专项工作会议召开前后，中央政府对空气质量的关注度更高，地方政府可能更积极地治理大气污染图 协作小组工作会议召开前后四个月政策治理效应注: 横坐标为相对于协作小组工作会议召开的不同月份，代表会议召开当月; 纵坐标衡量了回归系数除了探讨政策治理效应在协作小组工作会议召开时间前后的变化，我们还考察了大气污染联防联控政策治理效果在长三角不同地理区位的差异 长三角区域大气污染防治协作机制旨在通过地方政府间协作治理的方式解决区域内大气污染物的跨界传输问题，根据理论模型假说 ，当地方政府之间达成了大气治理的协同合作之后，各省( 市) 地方政府有动机加大区域内省际边界地年第 期区的污染治理力度以降低对邻近地区空气质量影响 为检验这一假说是否成立，我们将长三角地区的城市按照其地理位置分为区域省际边界城市以及区域内部城市 基于( ) 式的回归设定，分别以上述两组城市作为处理组，以非长三角地区城市为控制组，探究大气污染联防联控政策的实施是否有效缓解大气污染边界效应结果如表 所示 我们发现，政策正式执行之后，长三角区域省际边界地区的大气污染治理效果要强于区域内部地区 这验证了长三角大气污染联防联控政策的协同性特征，说明政策能够促使长三角区域三省一市地方政府对其边界地区的污染治理付出更大努力，因为这些地区污染浓度的降低可有效减少区域内各省份之间的污染相互传输，从而支持本文理论部分的假设 这也在 年上海市大气颗粒物来源解析中得到了证实表 长三角区域大气污染防治协作机制在区域内不同地区治理效果分析被解释变量省际边界城市内部城市省际边界城市内部城市省际边界城市内部城市( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( )( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( )观测值六政策机制分析前文分析表明，长三角区域大气污染防治协作机制能够持续性地改善区域空气质量 这一部分我们根据政策的具体治理措施，进一步探讨政策提升区域空气质量的作用渠道( 一) 焚烧秸秆秸秆焚烧是造成区域重大季节性空气污染的原因之一( ， ; ， ) ，推进秸秆禁烧工作是降低区域内大气污染的重要举措 我们整理了生态环境部公布的 年每日全国秸秆焚烧分布遥感监测数据和中国气象局国家气象中心公布的每日卫星遥感监测秸秆焚烧信息数据 结果显示，长三角地区的秸秆着火点数量在长三角区域大气污染防治协作机制 实施后显著下降，说明针对秸秆焚烧的治理是大气联防联控政策取得显著治理成果的重要途径( 二) 机动车污染机动车排放是城市大气污染的重要来源，对机动车污染的防治是长三角地区污染防治协作的重点工作 我们收集了中国环境统计年鉴中 年各省份机动车烟( 尘) 排放总量和机动车氮氧化物排放总量数据，对政策执行前后的机动车污染治理效果进行比较分析 结果显示，自年起，长三角地区机动车污染排放量的下降趋势较控制组城市更为显著，这也是政策有效性的重要渠道( 三) 污染违规企业对工业企业污染物排放的治理是大气污染防治的重要内容 参考梁平汉和高楠( ) 沈坤李 倩等: 大气污染协同治理的理论机制与经验证据该报告中指出: 本市及长三角地区各省市在区域大气污染防治协作小组的指导协调下，都加大了治理力度，在改善本地环境空气质量的同时，也减少了相互输送和影响限于篇幅，我们未报告机制分析结果，感兴趣的读者可向作者索取荣等( ) ，我们使用环境违规企业数量衡量地方政府对工业污染排放的治理力度，探讨政策实施对区域内企业大气污染治理的影响 环境违规企业数据来源于 公众环境研究中心企业环境监管信息数据库 结果显示，大气污染联防联控政策执行后，长三角区域内大气污染违法排放企业数量较其他区域有显著下降，非空气污染违规企业数量却始终高于控制组，且组间差异逐年增大这些结果表明，在政策执行后，长三角区域内地方政府很可能加强了对企业大气污染违规排放的治理，这是政策起作用的重要渠道( 四) 区域产业转型升级现有研究表明，严格的环境规制能够促进企业技术创新，推动区域产业转型升级( 余 泳 泽等， ) 在本文中，一方面，大气污染联防联控政策促使长三角地区实施更加严格的环境规制，企业为降低环境治理费用的支出会选择进行技术创新 另一方面，在环境治理和经济增长的双重目标压力下，地方政府还可能对污染企业提供政策支持以鼓励其进行技术创新，推 动区域产业转型升级 为了验证这 一 观 点，参 考 余 泳 泽 等( ) 的 做 法，采用城市每千人拥有的授权发明专利数来衡量城市层面的自主创新水平，检验大气污染联防联控政策是否推动了产业升级 结果发现，在大气污染联防联控政策实施后，长三角地区的自主创新水平较控制组地区有明显提升，在改变模型设定和样本选择时这一结果仍稳健 这表明，联防联控政策促进长三角区域进行产业升级从而降低区域大气污染排放水平是改善区域环境质量的重要渠道之一七结 论本文尝试探索相互竞争的地方政府如何打破合作壁垒，实现有效的区域性事务协同合作我们选择长三角区域大气污染防治协作机制 作 为 政 策 实 验，采用理论与实证相结合的方法剖析了区域内地方政府协作治理大气污染的效果及其机制 理论模型结 果 表 明，中 央 协 调重复博弈结果可验证这三个要素有助于让地方政府从 对 立走 向合 作 实证部分评估了长三角区域大气污染防治协作机制 对区域内空气污染的治理效应，回归结果表明在该政策的执行期内，区域内 与 的浓度显著下 降，长三角地区的空气质量相对于控制组城市持续改善 研究还发现，政策效果在长三角区域大气污染防治协作机制工作小组会议召开前两个月会议召开当月以及会议召开后一个月内效应最大，在省际边界地区治理效果最明显本文的研究具有以下政策含义: 第一，继续深化以中央为主导的地方政府间统筹协调机制，以此切实推进跨区域协调发展战略 由于地方政府之间的发展目标不一致利益相互冲突，地区之间容易陷入轻合作重竞争的怪圈，必须依靠中央政府的制度创新，重构地方关系 传统政府治理模式强调以权责为导向的治理机制，即地方政府对其行政区域内事务负责 在此基础上，长三角区域大气污染联防联控强调了中央政府主导下以事项为主的协作机制，要求地方政府间就某一事项达成协作关系 这种跨区域地方政府协作治理模式充分凸显我国 集中力量办大事的制度优越性，为中国特色分权体制下跨区域协调发展战略的推进提供了新的视角 第二，本文论证了当污染联防联控政策同时具备中央协调重复博弈结果可验三个要素特征时，能够产生长效的治理效果，但也发现地方政府在协作过程中存在策略性的治理行为，如地方政府仅在协作小组会议召开前后更有意愿投入成本去治理大气污染等 因此，为进一步推进区域大气污染治理工作，需要建立常态化的协作机制，在保障分权对地方政府带来激励的基础上，加强中央政府的集权监管，如成立长三角大气污染防治领导小组，从更高层面统筹，更大程度推进协作，整合优化相关省级政府之间配合，实现地方政府激励与约束的平衡，完成区域协作目标 此外，为防止背离协议的行为，导致地方政年第 期府之间出现信任危机，还要保证协作过程的可持续性和公平公开性，最新的科学技术手段为做到这一点提供了可能参考文献郭峰石庆玲， : 官员更替合谋震慑与空气质量的临时性改善，经济研究第 期贺东航孔繁斌， : 公共政策执行的中国经验，中国社会科学第 期梁平汉高楠， : 人事变更法治环境和地方环境污染，管理世界第 期陆铭陈钊， : 分割市场的经济增长，经济研究第 期邵帅李欣曹建华杨莉莉， : 中国雾霾污染治理的经济政策选择 基于空间溢出效应的视角，经济研究第 期沈坤荣金刚方娴， : 环境规制引起了污染就近转移了吗? ，经济研究第 期沈坤荣周力， : 地方政府竞争垂直型环境规制与污染回流效应，经济研究第 期石庆玲郭峰陈诗一， : 雾霾治理中的政治性蓝天 ，中国工业经济第 期宋马林金培振， ，地方保护资源错配与环境福利绩效，经济研究第 期唐为， : 分权外部性与边界效应，经济研究第 期涂正革谌仁俊， : 排污权交易机制在中国能否实现波特效应，经济研究第 期余泳泽孙鹏博宣烨， : 地方政府环境目标约束是否影响了产业转型升级? ，经济研究第 期赵阳沈洪涛刘航， : 中国的边界污染治理，经济研究第 期郑思齐万广华孙伟增罗党论， : 公众诉求与城市环境治理，管理世界第 期郑新业王宇澄张力， : 政府部门间政策协调的理论和经验证据，经济研究第 期周黎安， : 中国地方官员的晋升锦标赛模式研究，经济研究第 期， ， ， ， ， :， ，，， ， ， ， ， :， ， ，， ， ， ， ， ， :， ，( ) ，，， ， ， ， ?， ， ，， ， ， ，， ， ， ， ， ， ，，( ) ，，， ， ? ， ，( ) ，，， ， : ， ， ， ，，( ) ，， ， ， ， ， ， ， : ，， ，， ， ， ， ? ，， ( ) ，， ， ， ， ， :， : ，( ) ，， ， ， ， :， ，( ) ，， ， ， ， ，， ( ) ，， ， ， ， ， : ，， ， ， : ， ，( ) ，李 倩等: 大气污染协同治理的理论机制与经验证据， ，( : ， ;: ， ;: ， ):， ，，，，，( ): ; ;， ，，， ，，， ，，，，，，，，，: ; ;: ， ， ，( 责任编辑: 陈小亮) ( 校对: 晓 鸥)年第 期