中国省以下政府间财政收入分配: 理论与证据方红生 鲁玮骏 苏云晴内容提要: 党的十九大报告提出了财力协调区域均衡的要求，本文尝试分析此要求下省以下政府间财政收入分配的两个原则，并构造了一个包含分税支出责任划分和转移支付的理论模型，以为此提供理论基础 本文采用省级和地市级两套面板数据，逐级检验了我国省以下政府间一般公共预算收入和四个主要税种收入的分配实践是否总体上落实了两个原则 实证结果表明: ( ) 第一原则在各上级政府的一般公共预算收入分配中都得到了落实，但在四个主要税种收入分配的落实上存在差异; ( ) 第二原则在各上级政府的财政收入分配中均未得到落实; ( ) 两个原则的落实情况在东中西部三类地区之间存在差异 本文为我国省以下政府间财政收入分配改革提供了参考关键词: 财政收入分配 省以下 支出责任比重 人均财政收入不平衡程度方红生鲁 玮 骏苏 云 晴，浙江大学经济学院，邮 政 编 码: ; 电 子 信 箱: ， ，本研究得到省社科重大项目( ) 国家社科重点课题( ) 教育部青年长江学者项目浙江大学双一流优势特色学科项目的资助 作者感谢匿名审稿专家的宝贵意见，文责自负一问题的提出省以下政府间财政关系是央地财政关系的延伸，是分税制财政管理体制的重要组成部分 党的十九大报告提出的权责清晰财力协调区域均衡的要求，为构建新型的省以下政府间财政关系指明了方向 为了落实权责清晰的要求， 年 月国务院印发了关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见( 国发 号) ， 年 月国务院又印发了基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案 ( 国发 号) 目前，央地之间权责划分逐步清晰，省以下政府间权责划分改革按照央地改革框架在逐步展开 众所周知，年分税制改革以来，各省的省以下政府间财政收入分配关系都是按照中央对地方的体制框架自行安排，央地之间的财政收入划分关系是省以下政府间财政收入分配关系的实践基础和参考标准 因此，具体规定了央地财政收入分配关系的 国务院关于实行分税制财政管理体制的决定( 国发 号) ( 以下简称决定) 就为回答上述重大问题提供了重要线索 具体而言，决定指出: 第一，根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入; 第二，合理调节地区之间财力分配 政府间财政收入划分要围绕支出责任与财政收入相匹配 协调地区之间财力分配两个指导思想展开 然而， 年决定只规定了中央与地方收入划分的具体内容，并未对省以下收入划分做出明确安排 各省结合各地实情，按照决定自行安排的省以下财政管理体制并没有完全贯彻两个指导思想，呈现出一省一式的局面( 周黎安和吴敏， ) 为了规范省以下政府间财政收入划分的具体内容， 年国务院批转财政部 关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知 ( 国发 号) ( 以下简称通知) 直接提出了具体完善意见: 各地要根据各级政府的财政支出责任以及收入分布结构，合理确定各级政府财政收入占全省财政收入的比重 省以下地区间人均财力差距较小的地区，要适当降低省市级财政收入比重; 省以下地区间人均财力差距较大的地区，要适当提高省市级财政收入比重，并将因此而增加方红生等: 中国省以下政府间财政收入分配: 理论与证据的收入用于对县乡的 转 移 支 付，调节地区间财政收入差距 上述指导意见清楚地阐明了决定的两个指导思想揭示了两个可落实当前财力协调区域均衡要求的省以下政府间财政收入分配原则，即上级政府支出责任比重越大，则其财政收入集中度越高( 第一原则) 和上级政府所辖区域人均财政收入不平衡程度越大，则其财政收入集中度越高 ( 第二原则) 两个原则是决定我国省以下各级政府财政收入集中度的重要标准，第一原则从省以下各级政府自身承担的支出责任角度决定其财政收入集中度，而第二原则从财力协调和区域均衡的角度决定其财政收入集中度 然而，令人遗憾的是，学界并没有对决定和通知给予足够的重视 一个重要的原因是难以获取省以下各级政府的财政收入分配比例数据，无法全面从事我国省以下政府间财政收入分配决定的经验研究 据笔者所知，周黎安和吴敏( ) 是仅有的一篇研究我国省以下政府间财政收入分配决定的最具代表性的经验研究 虽然该文也提及了 通知，但是并没有提炼出上述两个原则 另外，在考察各地区省本级 市本级税收分成比例的决定因素时，只考虑了所辖区域经济总量的差异程度，没有考虑上级政府财政支出责任比重本文的主要贡献有两点 第一，结合国发 号和国发 号两个文件，提炼和揭示出两个可落实当前财力协调区域均衡要求的省以下政府间财政收入分配原则 本文构造的一个包含分税支出责任划分和转移支付的理论模型为两个原则提供了较为坚实的理论基础 第二，检验了两个原则在我国省以下政府间财政收入分配实践中的落实情况 周黎安和吴敏( )梳理了各省现行的财政管理体制文件，发现省以下财政收入分配实践大致可分为三类: ( ) 总额分成制 年起，江苏福建浙江辽宁湖北等五个省先后采用这一模式 ( ) 分享 分类分成制 有 个省份对同一税种收入既包含了按隶属关系的划分，又规定了一定的分成比例 ( )按照企业隶属关系划分 江西贵州西藏新疆等四省份采用这一分配模式 虽然各地区财政收入分配实践不尽相同，但是否总体上落实了两个原则，是本文亟需回答的重点问题 如果总体上都落实了两个原则，各地区有差别化的做法是合理的 本文采用省级和地市级两套面板数据，逐级检验了我国省以下各级政府一般公共预算收入和四个主要税种收入的分配实践是否总体上落实了两个原则 基于处理内生性的 和工具变量 方法的实证结果表明: ( ) 第一原则在省以下各上级政府的一般公共预算收入分配中都得到了落实，但在四个主要税种收入分配的落实上存在差异; ( ) 第二原则在省以下各上级政府的财政收入分配中均未得到落实; ( ) 两个原则的落实情况在东中西部三类地区之间存在差异本文余下的结构安排如下: 第二部分构造一个包含分税 支出责任划分和转移支付的理论模型，为省以下政府间财政收入分配两个原则提供理论基础 第三和第四部分，设定计量模型，基于省级和地市级两套面板数据，运用处理内生性的 和工具变量 方法实证检验两个原则的落实情况 第五部分是结论和政策含义二理论模型( 一) 模型假定基于 ( ) 的财政分权决定因素研究框架，借鉴 ( ) 的政府间财政竞争模型和吕冰洋等( ) 的政府间转移支付模型，本文构建了一个包含分税 支出责任划分和转移支付的理论模型 假设一个国家或省份存在 个地区( 地级市地级区域) ，即存在一个上级政府和 个下级政府( 每个地区仅有一个下级政府，标记为) 上级政府和下级政府共同承担公共服务的支出责任，上级政府还致力于实现基本公共服务均等化，下级政府需要兼顾所辖居民效用年第 期省级政府保留少数特殊行业和重点企业税收外，对税收收入总额或基数增长部分在不同层级政府间划分水平 政府的公共支出分为生产性和民生性，生产性支出直接进入企业生产函数，民生支出直接增加消费者效用水平假设民生性支出比例为，( ，) ，则生产性支出比例为 假设该国或省份有 单位资本，资本 完 全 自 由 流 动 假设每个地区存在一个代表性企业，企业生产函数形式为型:［( ) ］ ( )其中，是人均产出，是人均资本投入，是人均公共支出，( ) 是人均生产性支出，是每个地区的资源禀赋和技术水平 和 满足 ，其中， 表明资本投入和生产性公共支出投入存在规模报酬递减，因为生产过程中还需要考虑其他生产要素的投入，诸如土地人力资本等固定投入假设每个地区存在一个代表性消费者，效用函数形式为 型:［( ) ］( ) ( )其中，是无差异税率，是人均民生性支出 和满足 此外，还需要考虑上下级政府间转移支付，则下级政府面临的预算约束为:( )其中，是下级政府需承担的人均公共支出比重， ( ，) ，则上级政府承担人均公共支出的比重为 是上级政府和下级政府之间的财政收入分配比例，表示下级政府在全部财政收入中所获得的分成比例， ( ，) ; 相应的， 表示上级政府在全部财政收入中的分成比例 是下级政府收到上级政府的转移支付净收入，则 ， ( ，) ，表示下级政府收到上级政府转移支付收入占其全部公共支出的比重 因此，分成比例 和转移支付占比 为决策变量( 二) 模型推导根据上述设定，下级政府在全部财政收入中所占的比重可以表示为: ; 下级政府在全部支出责任中所占的比重可以表示为: ( ) 因此，上级政府的财政收入集中度可以表示为 ( ) ; 上级政府的支出责任占比可以表示为 ［( )］根据( ) 式，发现上级政府的财政收入集中度和支出责任占比之间的关系，表示为( ) ( ) 其中 因此，上级政府支出责任比重 越大，其财政收入集中度 也越大假说: 上级政府支出责任比重越大，则其财政收入集中度越高( 即第一原则)根据 ( ) 和吕冰洋等( ) ，假设每个地区相对于整个国家或者省份而言，都是很小的单位，完全竞争条件使得不同地区资本回报率相同，满足均衡条件:( ) ( )其中，是资本回报率 结合( ) 式和( ) 式可得到资本投入和生产性支出之间的关系:( ，，)( ) ［( ) ］ { }( )给定资本投资回报率和预算约束的条件下，政府决定民生性支出以实现各地区代表性消费者效用水平最大化 将( ) 式代入( ) 式可得:方红生等: 中国省以下政府间财政收入分配: 理论与证据( )[ ]( ) ( )求解一阶条件可得:( )根据( ) 式( ) 式和( ) 式可求解代表性消费者效用水平最大化时，最优人均公共支出规模:( ) ( )( )( ) [ ]( )结合( ) 式( ) 式可分析地区间人均财政收入不平衡程度与政府间财政收入分配之间的关系 地区间人均财政收入差异和政府间财政收入分配的关系可以表示为:( )( )( ) ( ) ( )( )假设地区比地区经济发展水平更高，人均财政收入也更多，即( ) ( )在资源禀赋和技术水平不变的前提下，若上下级政府间财政事权和支出责任明确划分，即 和保持不变，则当上级政府观察到区域间既有的人均财政收入不平衡时，可采取两种措施: 第一种，调整不同地区的分成比例，即同时降低 和 根据( ) 式，同比例降低不同地区财政收入分成比例并不能直接调节地区间人均财政收入不平衡程度 但是相对于欠发达地区，发达地区会有更多的财政收入被上级政府所筹集 上级政府再将所筹集的财政资金通过转移支付的方式，下拨到人均财政收入相对少的地区，即提高 ，从而在三次分配之后实现区域间财力平衡 这种措施可概括为两步走: 第一步，财政收入向上集中，和 同时降低; 第二步，转移支付补助到人均财政收入相对少的地区，提高 第二种，保持欠发达地区财政收入分成比例 不变，直接降低发达地区财政收入分成比例，进而提高上级政府财政收入集中度 上级政府通过从发达地区筹集财政资金，再通过转移支付的方式，下拨到人均财政收入相对少的地区，即提高 ，从而实现区域间财力均衡 然而，第二种措施可能存在隐忧 由 可知，直接降低发达地区财政收入分成比例 会抑制发达地区经济发展 省以下各级地方政府都不想以抑制发达地区经济发展积极性为代价来实现均衡区域间人均财政收入的目标 因此，使用第一种措施来调节区域间人均财政收入不平衡程度，在现实财政实践中更为普遍 然而，无论采用何种措施，在一定条件下降低下级政府财政收入分成比例，都会提高上级政府财政收入集中度 上级政府可以通过转移支付补助，下拨所集中的财政资金，最终实现区域间人均财政收入均衡假说: 上级政府所辖区域人均财政收入不平衡程度越大，则其财政收入集中度越高( 即第二原则)上述分析可知，为了实现财力协调区域均衡的要求，省以下各级政府应该根据各级政府支出责任比重和所辖地区人均财政收入不平衡程度，调整上下级政府间财政收入分成比例 通过调整省以下政府间财政收入划分关系，改变省以下政府间财政收入初次分配结果，以期实现与各级政府支出责任占比所辖地区人均财政收入不平衡程度相匹配的上级政府财政收入集中度 在此基础上，上级政府将集中的财政资金通过转移支付补助的方式下拨给财力较弱的地区，最终实现区域间财力均等化的目标年第 期限于篇幅，推导过程略去，感兴趣者可以从 : 下载 下文脚注中的工作论文也指该地址论文三经验策略和数据说明( 一) 经验策略为了检验上述两个假说，本文构造了如下动态面板计量模型:( )其中，下标和分别表示第 个地区和第 年 被解释变量: 是上级政府财政收入集中度 两个核心解释变量: 是上级政府支出责任占比， 是所辖区域人均财政收入不平衡程度 是上级政府财政收入集中度滞后一期; 是其他控制变量; 是地区固定效应，是时间效应，是随机扰动项首先，采用省级面板数据考察省本级和市本级层面财政收入分配是否总体上落实了两个原则为了考察省本级层面财政收入分配落实情况，我们将省本级政府视作上级政府，将其所辖地级市政府作为下级政府 指标衡量如下: 第一，参考张光( ) ，使用省本级( 市本级) 一般公共预算收入与全省一般公共预算收入的比值衡量省本级( 市本级) 财政收入集中度( ) 为了体现财政收入分配的结构特征，我们考察了税收收入分配的落实情况 参考周黎安和吴敏( ) ，使用省本级( 市本级) 主要税种收入与全省主要税种收入的比值来衡量省本级( 市本级) 主要税种收入集中度( 增 值 税 营 业 税 企 业 所 得 税 个 人 所 得 税) 第二，参考李永友和沈玉平( ) 张光( ) ，使用省本级( 市本级) 一般公共预算支出与全省一般公共预算支出的比值衡量省本级( 市本级) 支出责任占比( ) 第三，参考贾晓俊和岳希明( ) ，区分是否含有税收返还，使用所辖地级市或地级区域( 所辖区县) 一般公共预算收入与总人口比值，以及所辖地级市或地级区域( 所辖区县) 一般公共预算收入 税收返还与总人口比值两种方式衡量所辖区域人均财政收入 同时，为了避免财政省直管县 扩权强县政策对实证结果的影响，计算所辖地级市人均财政收入不平衡程度时剔除了政策实施县的样本 按照各省自治区直辖市关于实行省直管县财政体制的通知 整理了 年各省财政省直管县 扩权强县名单，并分别计算实行财政省直管县 扩权强县政策实施县的一般公共预算收入税收返还和总人口总计 将这些县的一般公共预算收入税收返还和总人口从地级市合计中减去 为了考察市本级层面财政收入分配落实情况，则将市本级政府视作上级政府，将其所辖区县级政府作为下级政府 指标衡量均与上述省本级保持一致 同样，在计算所辖区县的人均财政收入不平衡程度时，全部剔除了财政省直管县 扩权强县政策实施县的样本其次，由于缺少省市两级政府对下转移支付结构数据，本文参照现有文献使用本级一般公共预算支出衡量支出责任 应该指出，衡量政府支出责任更好的指标应该剔除本级政府从上级政府获得的专项转移支付收入，并包含对下专项转移支付支出 李萍等( ) 就将支出责任定义为政府负担的运用财政资金履行其事权满足公共服务需要的财政支出义务 他们认为专项转移支付衡量的是上级政府委托下级政府代理某些具体财政事权而进行的补偿，该事项所对应的支出责任方红生等: 中国省以下政府间财政收入分配: 理论与证据为了考察 年通知出台前后两个原则的落实情况是否发生显著变化，( ) 式中增加了两个交互项:，哑变量 ， 年及之后等于，其他年份等于 重新回归的结果表明通知出台前后两个原则的落实情况没有显著变化，公式( ) 的回归结果具有稳健性感谢审稿人的宝贵建议 年各省区市财政省直管县 扩权强县名单整理自各省自治区直辖市关于实行省直管县财政体制的通知文件，如河北省人民政府关于实行省直管县财政体制的通知( 冀政 号) 湖北省关于进一步完善省管县( 市) 财政体制( 鄂政 号) 等根据审稿人的建议，作者逐级对包含财政省直管县 扩权强县政策实施县的全样本数据进行了回归分析，无论是否包含财政省直管县 扩权强县政策实施县的样本，两个原则总体上的落实情况保持稳健 结果备索应该归属于上级政府 不过，受 年通知中适当提高省市级财政收入比重，并将因此而增加的收入用于对县乡的转移支付要求的启发，本文采用一个替代方法弥补研究中的缺憾 我们对省市两级政府与区县级政府进行区分，将一个省份的省市两级政府视为整体作为上级政府，将各区县作为其所辖的下级政府 将省市与区县进行两级区分的优势在于能够通过间接法准确衡量两级政府的支出责任占比 第一，使用 区县级支出责任占比衡量省市两级政府支出责任占比( ) ，其中区县级支出责任占比 区县级支出责任全省支出责任 使用区县级一般公共预算支出 ( 专项转移支付收入 专项上解) 衡量区县级支出责任 全省一般公共预算支出( 中央专项转移支付收入 专项上解) 衡量全省支出责任 第二，使用 区县级一般公共预算收入比重衡量省市两级政府财政收入集中度( ) ，其中区县级一般公共预算收入比重区县级一般公共预算收入全省一般公共预算收入 同样，使用 区县级主要税种收入比重 衡量省市两级政府主要税种收入集中度( ) ，其中区县级主要税种收入比重 区县级主要税种收入全省主要税种收入 第三，区分是否含有税收返还，使用各区县一般公共预算收入与总人口比值，以及各区县一般公共预算收入 税收返还与总人口比值分别衡量所辖区县人均财政收入 在计算所辖各区县人均财政收入不平衡程度时，全部剔除了财政省直管县 扩权强县政策实施县的样本最后，为克服省级面板数据只能从平均意义上检验两个原则落实情况的缺陷，笔者进一步采用地市级面板数据 采用地市级面板数据的优势在于可以更细致地检验两个原则在市本级层面财政收入分配中总体上落实情况 指标衡量如下所述: 第一，使用市本级一般公共预算收入与全地级市一般公共预算收入的比值，衡量市本级财政收入集中度( ) 同样，使用市本级主要税种收入与全地级市主要税种收入的比值，衡量市本级主要税种收入集中度() 第二，由于缺乏市本级对下转移支付结构数据，使用市本级一般公共预算支出与全地级市一般公共预算支出的比值，衡量市本级支出责任占比( ) 第三，区分是否考虑税收返还，使用各地级市所辖各区县一般公共预算收入与总人口比值，以及各地级市所辖各区县一般公共预算收入 税收返还与总人口比值分别衡量所辖区域人均财政收入 同样，在计算地级市政府所辖区县的人均财政收入不平衡程度时，也全部剔除了财政省直管县或扩权强县政策实施县的样本 为了区分不同的政府层级，上述核心变量衡量指标的下标 表示省本级，表示市本级，表示省市合计，表示区县级指数是最为主流的衡量不平衡程度的指标，相较于其他衡量不平衡程度的指标，如变异系数和 系数等，该指数具有可以有效使用分组数据，并能分别计算组内和组间不平衡程度的优势 现有文献在计算不平衡程度或者市场加成比率时都会选择 指数作为最主要的计算方式( ， ; ， ) 因此，本文选择 指数计算人均财政收入不平衡程度( 和 ) 在计算上级政府所辖区域人均财政收入不平衡程度时，对所有的地级市或者区县的人均财政收入数据逐年逐地区进行缩尾处理，剔除上下 的极端值遵循现有研究( ， ; ， ; ， ; 方红生和张军， ， ) 并考虑数据可得性，其他控制变量包括: 用人均实际国内生产总值衡量经济发展水平( ) ，通过各省统计年鉴公布的 指数，以 年为基期计算人均实际国内生产总值并取对数; 用工业增加值衡量工业化程度( ) ; 用非农业人口总人口衡量城市化( ) ; 用总人口行政区划面积的自然对数衡量人口密度( ) ; 用财政供养人口总人口的自然对数衡量每万人财政供养人口( )( 二) 内生性问题一般而言，潜在的内生性主要有三个来源: 遗漏变量解释变量和被解释变量之间的联立性度年第 期量误差 第一，被解释变量可能存在自相关性，即上一期的财政收入集中度会影响当期财政收入集中度 在解决被解释变量滞后期导致解释变量内生性问题时， ( ) 动态面板数据模型是通用的方法 因此，我们在( ) 式中控制了财政收入集中度滞后一期 在控制了被解释变量滞后一期遗漏可能造成的内生性之后，如果理论假说依然成立，即考察 和 仍然是否显著为正 还必须关注被解释变量滞后期的估计系数 ，该系数如果显著为正，表明被解释变量确实存在自相关性，建立动态面板模型是有必要的 具体而言，本文使用两步系统广义矩估计方法，对( ) 式进行回归 第二，解决遗漏变量问题的办法之一是收集尽可能多的信息，这在有的时候是难以实现的 面板数据的固定效应在解决由不随时间变化的遗漏变量导致的内生性上起了决定性作用 第三，核心解释变量和被解释变量之间存在联立性问题，即财政收入集中度有可能反过来影响同级政府支出责任占比与所辖地区人均财政收入不平衡程度 上级政府财政收入集中度越高，意味着该级政府在全部支出责任中承担能力也越大，就有可能承担更大比重的支出责任此外，财政收入集中度作为衡量财政分权程度的指标，同样会影响所辖地区人均财政收入不平衡程度 上级政府财政收入集中度越高，可能意味着财政分权程度越低 现有研究发现，财政分权程度与当地经济发展区域不平衡之间有直接关联 ( ) 采 用 年 个国家的样本证实了财政分权和人均收入不平衡程度存在互相循环影响的关系为了解决潜在的内生性问题，本文还运用工具变量 方法对地市级面板数据进行检验以 年深化农村义务教育经费保障机制改革作为支出责任占比的工具变量，以各地级市降水量作为人均财政收入不平衡程度的工具变量( ) 年国务院印发了关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知( 国发号) ，要求按照明确各级责任中央地方共担加大财政投入提高保障水平分步组织实施的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目按比例分担的农村义务教育经费保障机制 国发 号文件还要求深化农村义务教育经费保障机制改革，从 年农村中小学春季学期开学起，分年度分地区逐步实施 毫无疑问，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，中央和地方分项目按比例分担的经费保障机制改革会影响省以下各级政府的事权和支出责任划分 尹振东和汤玉刚( ) 的研究为工具变量的选择提供了强力支撑，他们认为义务教育经费机制设计，可以激励地方政府将资源向基础教育倾斜，引导地方政府合理安排财政支出结构 我们认为这一机制改革不会对省以下政府间财政收入分配产生直接影响，原因在于: 第一，农村义务教育经费保障机制改革只通过直接影响省以下各级政府支出责任结构，间接影响上级政府财政收入集中度 第二，虽然中央同时增加了对各省的义务教育的转移支付补助，但这只是中央承担了其在农村义务教育经费保障机制改革中相应的支出责任，无法直接影响省以下财政收入初次分配的结果 本文采用各级政府实际承担农村义务教育阶段学生学杂费和公用经费比例，与哑变量 交乘，衡量农村义务教育经费保障机制改革 其中 在政策实际实施年份及之后等于，其他年份等于 使用该交乘项作为工具变量的逻辑是，深化农村义务教育经费保障机制改革对不同地级市影响存在巨大差异，承担经费比例越大的地区，机制改革对其支出责任的影响也越大( ) 参考 ( ) ( ) 以及 ( ) 的研究，选择各地级市方红生等: 中国省以下政府间财政收入分配: 理论与证据参见各省关于印发农村义务教育经费保障机制改革实施方案的通知 ，例如河北省财政厅河北省教育厅关于调整完善农村义务教育经费保障机制改革有关政策的通知( 冀财 号) ，内蒙古自治区人民政府 关于印发自治区农村牧区义务教育经费保障机制改革实施方案的通知( 内政字 号)国发 号要求: 年西部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费; 年中部地区和东部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费，但是各市会根据实际情况确定具体实施年份降水量作为人均财政收入不平衡程度的工具变量 ( ) ( ) 都采用 年非洲撒哈拉地区部落的样本，研究了干旱导致的区域间经济发展不平衡程度对次撒哈拉地区部落战争次数的影响 他们选择降水量作为区域间经济发展不平衡程度的工具变量研究发现，降水量越少越影响经济发展不平衡程度，而经济发展不平衡程度的加剧会增加部落战争发生的次数 ( ) 采用 年 跨国数据，研究了区域间经济发展不平衡程度对经济增长的影响 他选择了降水量适合种植小麦的土地数量与适合种植甘蔗的土地数量的比值作为区域间经济发展不平衡的工具变量 研究发现，自然环境和农业要素会影响区域间经济发展不平衡程度，而区域间经济发展不平衡程度加剧会抑制经济增长，同时也会对良好社会制度形成和教育质量产生抑制作用本文没有对省级面板数据运用工具变量法有三方面考虑: 第一，深化农村义务教育经费保障机制改革更适合地市级面板数据 国发 号明确要求东部地区由各省自行承担农村义务教育经费，东部地区各省政府又要求所辖各地级市或各县逐级承担，许多省份的省本级不参与学杂费公用经费和校舍改造的经费支出 而且，各省各地级市或各县经费承担份额差异极大，在省级面板数据中无法体现各地级市之间的巨大差异 第二，相对于省级面板数据，地市级面板数据样本量更多，更容易规避因为样本量缺少而造成回归结果有偏工具变量无效等问题 第三，省级面板数据对于地级市区县( 市) 之间的财政收入分配回归结果是混合的平均结果，而地级市面板数据更能细致反映地级市区县( 市) 之间的财政收入分配落实情况( 三) 数据说明本文采用了省级和地市级两套面板数据 ，表 为描述性统计 省级面板数据采用年中国 个省( 自治区) 的样本，剔除了北京天津上海重庆西藏五个行政区划 个省的全省一般公共预算收入和支出中央补助收入和上解中央数据来源于 年中国财政年鉴，中央对各地区转移支付结构数据收集于地方财政统计资料 新中国财政 年等资料个省的省本级一般公共预算收入和支出省本级主要税种收入数据来源于 年各省财政年鉴，空缺省份通过间接法计算获得，即全省一般公共预算收入( 支出) 全省地级市一般公共预算收入( 支出) 合计 由于各种原因，计算之后个别省份的省本级数据出现负数，参照预算执行报告决算报表或财政体制文件进行了调整 个省的市本级区县级( 个市辖区县县级市盟旗行委等) 一般公共预算收入和支出主要税种收入税收返还财政供养人口数据来源于 年全国地市县财政统计资料 个省的总人口非农人口行政区划面积国内生产总值工业增加值分别整理于 年中国统计年鉴 年中国区域经济统计年鉴 地市级面板数据采用 年中国 个地级市和地级区域的样本个地级市和地级区域的全市( 市本级) 一般公共预算收入和支出全市( 市本级) 主要税种收入税收返还财政供养人口数据来源于 年全国地市县财政统计资料 个地级市和地级区域的总人口非农人口行政区划面积国内生产总值工业增加值整理于 年各省统计年鉴 年中国区域经济统计年鉴 年中国城市年鉴以及年全国分县市人口统计资料 由于行政区划的调整，历年各地区区县数量不尽相同由于 年之前工商税收统计数据不区分税种，而 年之后全国地市县财政统计资料不再公布分税种收入，以及部分数据缺失的原因，所以在省级面板数据实证检验中，省本级增值税实际样本为 年，营业税和个人所得税实际样本为 年，企业所得税实际样本为 年 市本级增值税营业税和个人所得税实际样本为 年，市本级企业所年第 期限于篇幅，包含变量定义的描述性统计可参见工作论文中表得税实际样本为 年 省市两级增值税营业税和个人所得税实际样本为年，省市两级企业所得税实际样本为 年此外，深化农村义务教育经费机制改革各市所承担学生学杂费和公用经费比例数据整理于各省区市关于印发农村义务教育经费保障机制改革实施方案的通知，例如: 河北省财政厅河北省教育厅关于调整完善农村义务教育经费保障机制改革有关政策的通知( 冀财 号) ; 内蒙古自治区人民政府关于印发自治区农村牧区义务教育经费保障机制改革实施方案的通知( 内政字 号) ; 辽宁省人民政府关于深化农村义务教育经费保障机制改革的实施意见( 辽政发 号) 等，限于篇幅不再赘述 降水量数据来源于各省统计年鉴 中国国家气象台气候资料统计整编方法( )表 描述性统计四实证结果分析( 一) 省级面板回归结果省以下地方政府层级主要包括省本级市本级和县级三个级别，县级单位中的市辖区县( 市)是本文最小行政区划单位 我们将逐级检验两个原则在省以下政府间财政收入分配实践中总体上的落实情况方红生等: 中国省以下政府间财政收入分配: 理论与证据省本级回归结果表 是省本级财政收入分配的回归结果，上级政府为省本级，下级政府为所辖地级市 第( ) 列表示被解释变量为省本级一般公共预算收入集中度的回归结果 回归结果显示: 省本级支出责任占比对省本级一般公共预算收入集中度存在显著正向影响，假说 得到验证 所辖地级市人均财政收入不平衡程度的估计系数不显著，假说 无法验证第( ) ( ) 列表示被解释变量为省本级四个主要税种收入集中度的回归结果 回归结果显示: 当被解释变量为省本级增值税收入集中度时，省本级支出责任占比对省本级增值税收入集中度存在显著的正向影响，假说 得到验证 所辖地级市人均财政收入不平衡程度的估计系数不显著，假说 无法验证 当被解释变量为省本级营业税企业所得税和个人所得税收入集中度时，假说和假说 均无法验证表 省本级财政收入分配回归结果( ) ( ) ( ) ( ) ( )( ) ( ) ( ) ( ) ( )( ) ( ) ( ) ( ) ( )( ) ( ) ( ) ( ) ( )是否控制变量时间固定效应省份固定效应样本区间( )( )观测值注: ( ) 分别表示 的显著性水平，括号内是聚类稳健标准误; ( ) 控制变量包括人均实际 取对数( ) 工业化程度( ) 城市化( ) 人口密度取对数( ) 财政供养人口系数( )在检验上级政府为省本级下级政府为所辖地级市的财政收入分配时发现: 一般公共预算收入和增值税收入分配落实了第一原则，而营业税企业所得税和个人所得税收入分配均没有落实第一原则; 无论是一般公共预算收入还是四个主要税种收入分配均没有落实第二原则营业税企业所得税和个人所得税收入分配没有落实第一原则可能有三方面的原因: 首先，许多省份将营业税收入直接作为市县收入，省本级不参与分成，或仅参与从固定行业固定企业取得的营业税的分享; 其次，企业所得税收入分配存在大量按企业隶属关系或属地原则划分的情况; 第三，部分省份省本级也不年第 期限于篇幅，表 表 都删除了不考虑税收返还的人均财政收入不平衡程度( ) 的回归结果，这些结果与保留的结果基本一致，有兴趣的读者可参阅工作论文中表安徽省人民政府关于实行分税制财政管理体制改革的决定 ( 皖政发 号) 河南省人民政府关于调整省与市财政管理体制的通知( 豫政 号)贵州省人民政府关于完善省以下财政管理体制有关问题的通知 ( 黔府发 号)参与个人所得税分享，或仅将部分收入作为省本级固定收入，而将其余部分作为市县收入市本级回归结果表 是市本级财政收入分配的回归结果，上级政府为市本级，下级政府为所辖区县 第( ) 列表示被解释变量为市本级一般公共预算收入集中度的回归结果 回归结果显示: 市本级支出责任占比对市本级一般公共预算收入集中度存在显著的正向影响，假说 得到验证 所辖区县人均财政收入不平衡程度的估计系数不显著，假说 无法验证第( ) ( ) 列表示被解释变量为市本级四个主要税种收入集中度的回归结果 回归结果显示: 当被解释变量为市本级增值税营业税和个人所得税收入集中度时，市本级支出责任占比对市本级增值税营业税和个人所得税收入集中度存在显著的正向影响，假说 得到验证 当被解释变量为市本级增值税 营业税时，所辖区县人均财政收入不平衡程度的系数不显著，假说 无法验证虽然当被解释变量为个人所得税收入集中度时，所辖区县人均财政收入不平衡程度的系数在 水平上显著，但是不含税收返还的人均财政收入不平衡程度的估计系数不显著，表明结果不稳健，假说也无法验证 当被解释变量为市本级企业所得税收入集中度时，假说 和假说 均无法验证表 市本级财政收入分配回归结果( ) ( ) ( ) ( ) ( )( ) ( ) ( ) ( ) ( )( ) ( ) ( ) ( ) ( )( ) ( ) ( ) ( ) ( )是否控制变量时间固定效应省份固定效应样本区间( )( )观测值注: 分别表示 的显著性水平，括号内是聚类标准误 表 表 同在检验上级政府为市本级下级政府为所辖区县的财政收入分配实践中发现: 一般公共预算收入增值税营业税和个人所得税收入分配均落实了第一原则，而企业所得税收入分配没有落实第一原则; 无论是一般公共预算收入还是四个主要税种收入分配均没有落实第二原则 值得注意的是，支出责任占比对营业税个人所得税收入集中度的影响在省本级和市本级之间存在差异 前述已提及，与省本级不同，市本级参与营业税收入的分成，市本级与区县( 市) 两级政府之间在进行营业税收入分配时能够落实第一原则 个人所得税收入分配与营业税情况极其类似，也能得到相似的结果 然而，上级政府为市本级下级政府为所辖区县的企业所得税收入分配同样存在按企业隶属关系或属地原则划分的情况，所以其依然没有落实第一原则方红生等: 中国省以下政府间财政收入分配: 理论与证据新疆维吾尔自治区人民政府关于进一步完善分税制财政管理体制的通知( 新政发 号)安徽省将彩票个人所得税作为省本级固定收入，其他划归市县; 江西省将储蓄存款个人所得税作为省本级固定收入，其他划归市县; 湖南省省本级 年不参与分享， 年后省本级分享省市两级回归结果表 是省市两级财政收入分配的回归结果，上级政府为省市两级，下级政府为所辖区县 第( ) 列表示被解释变量为省市两级一般公共预算收入集中度的回归结果 回归结果显示: 省市两级支出责任占比对省市两级一般公共预算收入集中度存在显著正向影响，假说 得到验证 所辖区县人均财政收入不平衡程度的估计系数不显著，假说 无法验证 第( ) ( ) 列表示被解释变量为省市两级四个主要税种集中度的回归结果 回归结果显示: 当被解释变量为省市两级增值税营业税和个人所得税收入集中度时，省市两级支出责任占比对省市两级增值税营业税和个人所得税收入集中度存在显著的正向影响，假说 得到验证 所辖区县人均财政收入不平衡程度的估计系数均不显著，假说 无法验证 当被解释变量为省市两级企业所得税收入集中度时，假说 和假说 均无法验证表 省市两级财政收入分配回归结果( ) ( ) ( ) ( ) ( )( ) ( ) ( ) ( ) ( )( ) ( ) ( ) ( ) ( )( ) ( ) ( ) ( ) ( )是否控制变量时间固定效应省份固定效应样本区间( )( )观测值( 二) 地市级面板回归结果在自下而上的资金筹集过程中，每个地级市政府在与所辖区县进行财政收入分配时，会更多地关注本辖区内市辖区县( 市) 之间的财力不平衡 因此，有必要进一步采用地市级面板数据进行分析，以克服省级面板数据对于考察市县之间财政收入分配的局限市本级 回归结果表 是市本级财政收入分配的 回归结果，上级政府为市本级，下级政府为所辖区县 结果显示: 市本级支出责任占比对市本级一般公共预算收入集中度存在显著的正向影响，假说 得到验证 所辖区县人均财政收入不平衡程度的估计系数不显著，假说 无法验证 当被解释变量为市本级增值税营业税和个人所得税收入集中度时，市本级支出责任占比对市本级增值税 营业税和个人所得税收入集中度存在显著的正向影响，假说 得到验证 所辖区县人均财政收入不平衡程度的估计系数均不显著，假说 无法验证 当被解释变量为市本级企业所得税收入集中度时，假说 和假说 均无法验证年第 期此外，我们对地市级面板数据( 剔除省直管县样本) 的市本级和所辖区县之间财政收入分配也进行了 估计，回归结果与表 均保持一致，限于篇幅，可参见工作论文中的表表 市本级财政收入分配 回归结果( ) ( ) ( ) ( ) ( )( ) ( ) ( ) ( ) ( )( ) ( ) ( ) ( ) ( )是否控制变量时间固定效应城市固定效应地区时间趋势样本区间相关性检验弱工具变量检验内生性检验观测值注: ( ) 分别表示 的显著性水平，括号内是聚类稳健标准误; ( ) 控制变量包括人均实际 取对数( ) 工业化程度( ) 城市化( ) 人口密度取对数( ) 财政供养人口系数( ) ; ( ) 工具变量识别检验，检验工具变量与内生变量之间的相关性 值小于等于 ，即通过了工具变量与内生解释变量相关性检验 弱工具变量检验，值大于 的临界值，则通过弱工具变量检验 内生性检验，值小于 ，则内生变量存在内生性 所有工具变量 估计结果均通过了相关性弱工具变量内生性检验采用地市级面板数据，在检验上级政府为市本级下级政府为所辖区县的财政收入分配实践中可以发现: 一般公共预算收入增值税营业税和个人所得税收入分配均落实了第一原则，而企业所得税收入分配没有落实第一原则; 无论是一般公共预算收入还是四个主要税种收入分配均没有落实第二原则 上述结果与省级面板回归结果保持一致，回归结果很稳健分地区估计结果为了考察三类地区之间政府间财政收入分配实践差异，本文还将地市级面板数据分为东部中部西部三类地区，分样本回归 回归结果显示: 东部地区，市本级支出责任占比的估计系数显著为正，假说 得到验证 所辖区县人均财政收入不平衡程度的估计系数不显著，假说 无法验证中部地区，假说 和假说 均无法验证 西部地区，假说 和假说 均得到验证对三类地区进行分样本检验政府间一般公共预算收入分配情况可以发现: 东部地区落实了第一原则，却没有落实第二原则; 中部地区，两个原则均没有落实; 西部地区两个原则均得到了落实只有西部地区切实落实了第二原则，可能的原因是: 如图 所示，在样本区间 年间，东中西部三类地区地级市所辖区县的人均财政收入不平衡程度均值的时间变动趋势都呈现逐渐上升的趋势，三类地区所辖区县的人均财政收入不平衡程度都有加剧的趋势 其中，西部地区地级市所辖区县的人均财政收入不平衡程度均值，无论是否包含税收返还，始终高于东部和中部地区 因方红生等: 中国省以下政府间财政收入分配: 理论与证据东部: 河北辽宁江苏浙江福建山东广东和海南; 中部: 山西吉林黑龙江安徽江西河南湖北湖南; 西部: 四川贵州云南陕西甘肃青海宁夏新疆广西内蒙古此，相对东部和中部地区，西部地区地市级政府由于面临更严峻的人均财政收入不平衡，根据第二原则可能更迫切地倾向于提高该级政府财政收入集中度，以期通过转移支付实现区域均衡的目标图 三类地区所辖区县人均财政收入( 含税收返还与不含税收返还) 指数均值的时间趋势五结论与政策建议央地财政关系是中央和地方关系链条的重要组成，也是财税体制改革中最迫切和艰难的部分( 高培勇， ) 省以下政府间财政收入分配作为新时代央地财政关系改革进程的下一个聚焦点是政府和学者共同关注的一个重要问题 本文从国发 号文件的指导思想出发，结合国发号文件提出的具体意见，提炼和揭示了两个可落实党的十九大报告对财税体制改革所提出的财力协调区域均衡要求的省以下政府间财政收入分配原则，分别为上级政府支出责任比重越大，则其财政收入集中度越高( 第一原则) 和上级政府所辖区域人均财政收入不平衡程度越大，则其财政收入集中度越高( 第二原则) 基于 ( ) 的财政分权决定因素研究框架，借鉴 ( ) 的政府间财政竞争模型和吕冰洋等( ) 的政府间转移支付模型，本文构建了一个包含分税支出责任划分和转移支付的理论模型，为上述两个原则的合理性提供了理论基础 为了检验两个原则在省以下政府间财政收入分配实践中总体上的落实情况，采用省级和地市级两套面板数据，逐级检验了省本级与地级市市本级与县级省市两级与县级政府之间一般公共预算收入和四个主要税种收入分配的落实情况 运用 和工具变量 方法进行回归分析，估计结果表明: ( ) 第一原则在省本级市本级一般公共预算收入分配中都得到了落实，但在四个主要税种收入分配的落实上存在差异 增值税收入分配在省本级市本级层面都落实了第一原则; 营业税个人所得税收入分配在市本级层面落实了第一原则，没有在省本级层面落实; 企业所得税收入分配在省本级市本级层面都没有落实第一原则 可能的原因有两方面: 其一，部分省份的省本级不参与营业税个人所得税收入的分配，将这两个税种的收入全部划归市县政府; 其二，企业所得税收入分配存在按照企业隶属关系或属地原则划分等复杂多样的划分方式 ( ) 第二原则在省本级市本级层面一般公共预算收入四个主要税种收入分配中都没有得到落实 ( )一般公共预算收入分配落实情况在东中西部三类地区之间存在差异 东部地区市本级层面落实第一原则，却没有落实第二原则; 中部地区，市本级层面两个原则均没有落实; 西部地区市本级层面两个原则均得到了落实 通过对比三类地区人均财政收入不平衡程度均值的时间趋势，发现西部地区相对东部中部地区面临着更严峻的区域之间人均财力不平衡程度，这可能迫使西部地区省市级政府在进行财政收入分配时更多地考虑区域间人均财力不平衡程度，进而更倾向于适当集中财力，以期通过转移支付调节区域差异基于上述结果，本文认为，在明确省以下政府间事权和支出责任划分的前提下，新时代省以下年第 期政府间财政收入分配改革应该做到以下三点: 第一，进一步遵循两个分配原则 省以下各级政府财政收入分配实践在确保落实第一原则的基础上，应该更加重视均衡区域间财力差距的第二原则的落实 第二，省级政府应该进一步明确是否参与省以下各项税收收入分成分成比例或分成模式 如果参与分成，应该确保省本级企业所得税个人所得税收入分配实践切实落实两个原则 地市级政府应该致力于打破各地区现存的按照企业隶属关系或属地原则划分的收入分配模式，促使市本级企业所得税收入分配实践落实第一原则 地市级政府一般公共预算收入和主要税种收入分配实践在落实第一原则的基础上，必须更加重视第二原则的落实 县级政府同样需要打破按照企业隶属关系或属地原则划分的收入分配模式，使得县级层面企业所得税收入分配实践切实落实第一原则 第三，中部地区在进行财政收入分配时应进一步落实第一原则，东部和中部地区应该更多考虑所辖区域的人均财政收入不平衡程度，适当调整省市级政府财政收入集中度，为进一步通过转移支付补助制度实现区域财力均衡奠定坚实基础参考文献财政部预算司， : 中国省以下财政体制 ，中国财政经济出版社方红生张军， : 攫取之手援助之手与中国税收超 增长，经济研究第 期方红生张军， : 财政集权的激励效应再评估: 攫取之手还是援助之手? ，管理世界第 期高培勇， : 将一张财税体制改革蓝图绘到底，光明日报 月 日第 版贾晓俊岳希明， : 我国均衡性转移支付资金分配机制研究，经济研究第 期李萍许宏才李承， : 财政体制简明图解，中国财政经济出版社李永友沈玉平， : 财政收入垂直分配关系及其均衡增长效应，中国社会科学第 期吕冰洋毛捷马光荣， : 分税与转移支付结构: 专项转移支付为什么越来越多? ，管理世界第 期尹振东汤玉刚， : 专项转移支付与地方财政支出行为 以农村义务教育补助为例，经济研究第 期张光， : 测量中国的财政分权，经济社会体制比较第 期周黎安吴敏， : 省以下多级政府间的税收分成: 特征事实与解释，金融研究第 期， ， ， ， ， ， ，，， ， ， ? ， ，( ) ，， ， ， ， ? ，， ，( ) ，， ， ， ， ， ， ，， ，，， ， ， ， : ，: ，( ) ，， ， ， ，， ，( ) ，， ， ， ， : ，: ，，， ， ， ， ， : ，， ( ) ，， ， ， : ， ， ，， ， ， ， :， ，( ) ，，， ， : ， ，，方红生等: 中国省以下政府间财政收入分配: 理论与证据:，( ， ): ::， ，，，，，: ，， ，，( ) ， ， ，， ， ，， ， ， ，，，，，， ，，， ，，，，，，: ; ; ;: ， ，( 责任编辑: 王利娜) ( 校对: 曹 帅)年第 期