财政职权征税努力与企业税负范子英 赵仁杰内容提要: 分税制以来，中国各级政府间的财政收入权税收征管权都呈现逐级上移的特征，这势必会弱化地方政府的财政自主权和经济建设职能 本文利用撤县设区改革，研究了收入和支出端的财政职权对县级政府征税努力和企业实际税负的影响 研究发现: 第一，撤县设区改革降低了县级政府财政自主权，新设区的财政收支明显下降，而市本级的财政收支则显著上升 第二，撤县设区弱化了县级政府征税努力，显著降低了企业的实际税率，不过仅限于区县政府管辖范围内的企业所得税，对国税局管理的增值税和年之后新企业的所得税没有影响 第三，撤县设区有助于扩大企业销售产值和利润总额，并促进地区经济增长 本文的研究表明，在分税制框架下要实现企业的实质性减税，需要通过财政收支权力的同步调整来降低地方财政压力，形成事权与支出责任相匹配的政府间财政关系关键词: 财政职权 征税努力 企业税负 撤县设区范子英赵仁杰( 通 讯 作 者) ，上海财经大学公共经济与管理学院，邮 政 编 码: ，电 子 信 箱: ，本研究得到国家社会科学基金重大招标项目( ) 国 家 自 然 科 学 基 金 资 助 项 目 () 上海财经大学创新团队支持计划上海市教育发展基金会 曙 光 计 划 上海财经大学研究生自主创新项目( ) 的资助 本文是第五届香樟经济学论坛的入选论文，作者感谢参会者提供的意见和帮助; 感谢匿名审稿人的宝贵意见，文责自负一引 言自 ( ) 和 ( ) 等的研究开始，政府间的适度分权对改善资源配置效率和促进经济增长的重要性便被逐步确立起来 从世界上大多数国家的经验来看，在分级财政管理体制中，分税制发挥效果的核心在于其坚持一级政府，一级事权，一级财权，相对独立，自求平衡的基本要求，明确各级政府的财政收支职权( 夏江鸣， ) ，确保地方政府财政相对独立以便更好地发挥其在促进辖区经济社会发展上的积极作用 改革开放以来，中国建立起经济分权与政治上垂直管理紧密结合的分权模式，这种分权式改革使得地方政府在经济转型与增长中扮演援助之手，为增长而竞争( ， ; 张军和周黎安， ) ，促进了中国基础设施改善资源配置效率提升和整个经济的快速发展( 张军等， ; ， ) ，财政分权也成为解释中国经济增长奇迹的主流理论但是，中国的财政分权改革在强化中央政府财权的同时将大量经济事权下放 中央政府通过上收税收立法权，确立中央税地方税和共享税，设立国税局等一系列措施，使得中央财政占比大幅提升，地方财政占比下降，降低了地方政府的财政自主性( 袁飞等， ; 方红生和张军， ; 谢贞发， ) 其中，一个重要表现就是地方财政对中央转移支付的依赖逐步提高，但分税制后建立起来的转移支付制度并未完全起到平衡央地财力的作用( 曾军平， ) 而例如税收分成比例下调税收征管权上移等改革均会弱化地方政府的征税努力，这也成为理解中国企业逃税问题的重要视角( 田彬彬和范子英， ) 与财政收入端的权力上移不同，地方政府在财政支出端一直年第 期被赋予明确责任，收支两端的权责不相匹配 这导致了央地间财政关系的垂直失衡( 江庆， ;李永友和沈玉平， ) ，引发地方政府加大对企业的征税力度( 陈抗等， ) ，并极力追求土地财政等非税收收入增长( 王文剑和覃成林， ; 孙秀林和周飞舟， ) ，甚至催生了地方政府的大规模举债行为和潜在财政风险可见，中国的分税制改革在弱化地方政府财政收入权力的同时，并未及时调整支出责任使其与收入地位的变化相匹配，从而预算相对独立的地方政府财政收支格局并未真正形成，也 成为央地财政纵向失衡的关键所在 并且，以转移支付为核心的收入分配端的财政体制改革未能有效发挥平衡作用，由传统的财 力 路 径 转 向事 权 路 径 成为走向和谐共赢的中国式财政分权的重要途径( 马万里， ) 特别是，近年来一级财权，一级事权，相对独立的央地财政关系改革逐渐得到重视( 楼继伟， ) 年国务院颁布关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见 ，央地事权和支出责任划分改革正式开启; 年的基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案 ，确立起五档分担的央地基本公共服务事权分配方案，以加强地方政府财政收支权责的匹配度 可见，明确一级财权，一级事权，相对独立的财政关系成为解决分税制改革以来央地财政关系失衡以及深化财税体制改革的重要方向那么，在推进事权与支出责任改革过程中，财政收支两端的职权上移是否会降低地方政府的征税努力? 在分税制框架下，当一级政府的财政收支权责下降后，又会对政府间财政行为及辖区内经济发展产生何种影响? 要回答这一问题，必须寻找一个兼具财政收支职权上移特征的政策实践，中国的撤县设区改革就是符合这一要求的 准 自 然 实 验 撤县设区是中国县级政府改革的重大举措，撤县设 区 后，县级政府的财政权力被部分上收到地级市，县从一级独立财政变为市的依附财政，财政收入分配上，属地税收中除去中央和省分税部分外相当一部分将被地市政府集中 市对区实行分税制财政体制，或实行分税制基础上的财政包干制，降 低 了 县 级政府财政和决策自主性( 唐为和王媛， ; 卢盛峰和陈思霞， ) 同时，撤县设区后县级政府的经济事务决策权和政策能力被弱化，县级政府要承担的经济建设支出责任和目标激励上移，其支出责任也相应降低( 卢盛峰和陈思霞， ) 因 此，撤县设区是一个县级政府财政收支权责同时上移的过程，这为我们研究财政职权上移时地方政府的税收激励变化提供了宝贵机会基于此，本文利用 年的中国工业企业数据库 全国地市县财政统计资料 和相对应的区县数据，评估撤县设区对企业实际税负的影响 研究发现: 第一，撤县设区弱化了县级政府的征税激励，降低了辖区内企业的所得税实际税率，但对增值税实际税率没有显著影响，县级层面的企业所得税收入也明显下降 第二，撤县设区降低了县财政的自主性，县级政府的财政收支规模以及获得的一般性转移支付显著下降，财政支出中基建支出明显降低，撤县设区在减少县级政府财权的同时也降低了其经济建设支出责任 第三，撤县设区提高了地级市本级的财政集中度，市本级财政收入支出以及基本建设支出明显上升，地市在财政职权上移的同时也承担了更多的生产性支出责任 第四，撤县设区改革提高了辖区内企业的工业销售产值和利润总额，促进了辖区内经济增长 这表明财权和支出责任的同步上移会降低下级政府的征税努力，促进企业减税和经济发展 因此，回归一级财权，一级事权，相对独立的分税制财政关系是深化财税体制改革的重要方向本文的其他部分结构安排如下: 第二部分是文献综述; 第三部分介绍本文的制度背景与理论假说; 第四部分是数据来源变量与研究设计; 第五部分呈现回归结果与实证分析; 第六部分是稳健性检验和进一步讨论; 第七部分是结论与政策启示范子英赵仁杰: 财政职权征税努力与企业税负二文献综述年开始的分税制改革旨在强化中央政府在税收等重要领域的管理权( ， ;张军， ) ，随后，地方财政自主权开始不断收缩，分税制的本质和主要特征也就表现为财政收入或税收 权 力 上 移( 袁 飞 等， ; 陈 硕 和 高 琳， ; 方 红 生 和 张 军， ; 谢 贞 发， )这使得地方政府将额外的财政负担强加于企业，在强化地方政府税收努力的同时损害了企业投资和地区经济增长( 陈抗等， ) 但即便如 此，通过设立地方税务局等措施，地 方 政 府 还是保留了较大的税收征管权和税收干预能力，这为企业法定税率和实际税负水平之间的巨大反差埋下了伏笔( 高 培 勇， ) 调整征税努力成为地方政府进行 税 收 竞 争 和地 方 融资的重要手段，企业实际税率变化则是地方政府控制征税努力的直观体现( 王 小 龙 和 余 龙，)在不完全税权下，地方政府调整征税努力是一个成本与收益权衡的过程，在政府间纵向财政关系调整中，下级政府从征税中获得的相对收益变化是影响其征税努力的关键因素 吕 冰 洋( ) 的研究表明，当上级政府提高自身税收分成比率时，下级政府的征税努力也会相应下降范子英和田彬彬( ) 田彬彬和范子英( ) 的研究发现，中国 年的企业所得税改革降低了地方政府的企业所得税分享比例，这使得地方政府放松了对企业所得税的征管 李 明 等( ) 研究发现，在税收征缴主要由地方政府负责的背景下，中央政府降低地方政府税收分成比例会导致企业实际税率不断下降 刘怡和刘维刚( ) 利用中国县级层面的数据，研究发现政府间共享税分享每提高 ，地方征税努力降低 ，而实际税收分享每增加 ，地方政府征税努力提高 可见，在纵向税收竞争下，征税收益下降是地方政府放松税收征管的内在激励但是，征税的相对收益下降并不意味着地方政府可以一味放松税收征管，财政收入能力则是影响地方政府税收努力的另外一个重要因素 一支文献强调了地方政府转移支付收入增加会对其征税努力 产 生 替 代 效 应( ， ) ( ) ( )( ) ( ) 分别利用德国美国印度等国的数据，研究发现财政转移支付增加会明显抑制地方政府的税收努力 从中国的经验来看，当转移支付收入增加时，地方政府也会降低征税努力( 乔宝云等， ; 付文林和赵永辉， ; 胡祖铨等， ) 还有文献指出转移支付对征税努力的影响具有不确定性，当上下级政府对生产性支出总体重视程度较高时，一般性转移支付与生产性专项转移支付对税收努力会产生截然不同的作用( 吕冰洋和张凯强， ) 王小龙和余龙( ) 指出当地方政府获得的转移支付存在较大波动时，为降低财政收入风险，地方政府往往倾向于通过提高征税努力来增加预防性自有财力除了转移支付的影响外，其他收入冲击也会对地方政府征税努力产生显著影响( ) 研究发现在获得的外部援助收入波动加剧时，政府会倾向于增加预防性储备资金，从而提高对企业的税收征管并导致企业实际税负增加 黄少安等( ) 研究发现政府来自于房地产的租金收入越高，来自于其他行业的税收收入越低，住宅价格与企业实际税负之间存在显著负相关关系( 王雪婷和胡奕明， ) 王小龙和方金金( ) 发现财政省直管县改革后，县级政府财力提升，通过放松税收征管参与税收竞争，使得县域工业企业实际有效税率显著下降 可见，地方政府面临的财政收入冲击是其调整征税努力时的外部约束总的来看，现有文献分别从征税的相对收益变化和政府财政收入约束这两条主线研究了地方政府的税收努力，这为我们理解地方政府调整征税努力的内在激励与外部约束提供了重要支撑但是，第一，现有研究对于这两个影响因素的讨论大多是孤立开的，也就是在分析征税收益变化的年第 期影响时，没有考虑财政收支约束的作用 试想一下，如果地方政府从征税中获得的相对收益下降，但是仍然面临既定的财政支出压力，为了履行必要的支出责任，地方政府还会放松征税努力吗? 显然，将这两方面影响因素割裂开来难以有力回答这一问题 第二，现有文献对地方政府征税收益变化的分析，大多聚焦于政府的税收分成比例，而税收只是政府筹集财政收入的手段，对财政收入的自主支配权更会直接影响到政府筹集税收的动力 第三，在对财政收支约束影响征税努力的研究中，现有研究大多将关注点放在了收入端的冲击上，例如转移支付土地出让金等，但对支出责任调整导致地方政府财政行为变化的关注相对不足基于现有研究的贡献和可能存在的不足，本文利用中国的 撤 县 设 区 改 革，从 财 政 自 主权变化的角度，研究在征税收益与支出压力同时降低的情况下，地方政府的征税努力变化及其对企业税负的影响 撤县设区后县级政府的财政自主权向地市级政府转移，这 种 改 革 使 县 级政府具备了降低征税努力的内在动机 与 此 同 时，县到区的转变使得县级政府的经济建设支出责任同步上移，在支出方面主要负责区级公共服务，从而降低了放松税收征管的财力约束因此，撤县设区改革会在财政收入与支出两端促使县级政府放松税收征管，导致企业实际税负明显下降三制度背景与理论假说( 一) 改革开放以来的县域治理改革自古以来，县域治理都是中国国家治理体系的基石 在相当长的历史时期内，县一般是比市更高的建制( 两者为面和点的关系) ，市由县管辖( 唐为和王媛， ) 改革开放以后，为了推动工业化和城市化进程，中国进行了撤地设市( 或地改市地市合并) 改革，确立起市管县和市辖区的县域治理体制 同时，伴随着中央逐步下放经济管理权，县域不仅成为落实上级政策的基础行政单位，更是一级权能完整具有充分资源经营权和相对独立治理权的政府 在中国经济社会改革加速推进的过程中，县域治理模式也经历了纷繁复杂的变化从 世纪 年代初开始，整县改市成为县域治理改革的主导模式，县级市数量从年的 个上升到 年的 个， 年间县的数量则由 个下降到 个 但市与县数量的变化并不意味着城镇化和工业化水平的真正提升，只是县域建制的调整，这种假性城镇化使得整县改市在 年被中央政府叫停 与县改市同步进行的是撤县设区，是指将地级市所管辖的县或者县级市调整为地级市的市辖区 在 年整县改市被叫停后，撤县设区改革迅速加快， 年间，中国最大的 个城市中的 个城市基于这一改革扩大了建成区面积( 王雷等， ) 卢盛峰和陈思霞( ) 发现在 年间中国有个县( 市) 完成了撤县设区改革，约占县( 市) 总数的 ，覆盖了 个地市( 州地区) ，占地市级行政单位总数的 在时间段上， 年以后的撤县设区占到了 ，且地理分布上东中西三大地区较为平衡 这一改革的广泛推行促进了中国的人口城市化( 唐为和王媛，)与整县改市不同，撤县设区改革更加复杂一些，主要以行政区划和管辖范围是否发生调整为标准分为两类: 一类是不改变原行政区划和管辖范围的撤县( 县级市) 设区，这是中国撤县设区的主要形式; 另一类是在将原来的县改为市辖区时，还改变了新的市辖区的管辖范围，如 年河北省撤销丰润县设立丰润区时，新成立的丰润区加入了唐山市新区 一旦行政区划发生调整，县域的资源人口等要素也产生巨大变化，这是研究撤县设区改革的社会经济影响时必须重视的问题 同时，因为部分行政区划调整涉及乡镇和街道合并，我们无法将撤县设区前后的区县一一对应起来，因此本文删除了 年间的 次改革中涉及行政管辖范围变化的 次改革和对范子英赵仁杰: 财政职权征税努力与企业税负应样本，只选取了行政区划和实际管辖范围未发生变化的改革，这样就能够准确捕捉到由于县( 市) 改为市辖区带来的影响，具体撤县设区情况如图 所示图 年历年撤县设区个数( 二) 区县二元管理体制的差别与理论假说区县二元管理体制的差别本文使用撤县设区政策研究财政职权变化对县级政府征税努力和企业实际税负的影响，县与区的差别是研究的关键所在 同一地级市内的县与区具有相同的行政级别，在自然地理形态上市辖区与县也基本类似 但是，县与区 在 经 济 结 构 地 理 位 置政 府 职 能，特别是与地市政府的财政关系上却存在显著差别 具体而 言，县是预算相对独立的经济区域，具有更高的经济事务决策权，在财政收支上的决策自主性更强 而市辖区本身就是中心城市的组成部分，与 地 市的财政关系上，市与区实行分税制或者是分税制基础上的财政包干，在财政收支上对市的依赖度高，自主性相对不足( 卢盛峰和陈思霞， ， ) 在分税制下，税收按隶属关系向属地划分转变的过程中，市辖区的征税权力进一步降低，市辖区内的外资 合 资纳税额度较大的企业的税收以及政府罚没收入等需要先入市库，年终结算时再由市统筹划分给市辖区 在土地出让收入上，市辖区的土地出让收入除了要向省级政府上缴一部分外，还需要与地市政府按各地区规定的比例进行分享，而县则不需要和地市政府分享，县比区具有更高的财政收入自主性除了收入自主性的差异外，县与区在政府的支出责任上也存在明显不同 县是相对独立的经济单元，县级政府的主要责任还是促进辖区经济增长，特别是农村经济发展，县的经济建设职能更重要 市辖区作为中心城市的组成部分，区政府更多关注城市规划管理 公共服务，在经济建设方面的职能被统筹到市级政府，财政支出的重点也转向公共性支出 例如，桂林市关于进一步完善市辖区行政管理权限 的文件中，明确指出向市辖区下放市政园林环卫卫生公费医疗文化初级教育事权 唐为和王媛( ) 发现撤县设区会提升市区人均道路面积 卢盛峰年第 期年桂林市发布的中共桂林市委员会桂林市人民政府关于进一步完善市辖区行政管理体制的决定 年湖州市人民政府关于建立湖州市区级财政管理体制的意见［湖政发( ) 号］和 年郴州市人民政府办公室关于调整市城区财政管理体制的通知［郴政办发( ) 号］等地方文件中对市与市辖区的财政划分做了较为详细的说明年郴州市人民政府办公室关于调整市城区财政管理体制的通知［郴政办发( ) 号］规定国有土地出让收入中市与区按 : 比例分享， 年济南市政府办公厅印发 关于进一步调整完善市级国有土地出让收支管理政策的通知 中规定土地主体为各区政府的，市级与区级按照国有土地出让收入的 : 比例分成， 年贵阳市政府关于调整国有土地使用权出让收益市区两级分配体制的意见［筑府办函 号］中也对市与区对市辖区土地出让收入的分成比例调整做出了规定参见 年桂林市发布的中共桂林市委员会桂林市人民政府关于进一步完善市辖区行政管理体制的决定和陈思霞( ， ) 发现撤县设区后县级政府促进经济发展的激励弱化会对辖区内企业的出口和融资产生不利影响 与市辖区相比，县级财政在支出端的责任也要明显高于市辖区 在那些财力较强的县，即使地市级政府有将其撤县设区的意愿，但县级政府考虑到撤县设区后本级政府的财权和财力减弱，也会反对这一 改革 可见，撤县设区后县级政府的财政收支权力会明显下降撤县设区后，财政自主权和支出责任的同步上移会给县级政府的征税努力产生重要影响 为了在理论上进一步分析这一问题，本文借鉴经典的税收竞争模型( ， ) ，以及国内关于地方政府征税努力的相关研究( 胡祖铨等， ; 王小龙和余龙， ) ，构建撤县设区后县级政府财权和支出责任上移影响其征税努力的理论模型并提出有待检验的假说理论假说考虑县级政府征税的最优化问题: 县级政府最大化其效用，效用函数由三部分组成，第一部分为区域内居民的福利水平，用产出水平代表; 第二部分代表政府财政收入带来的效用，用县级政府可自由支配的税收收入表示; 第三部分代表地市政府对县级政府承担的支出责任进行的效用补偿，具体用转移支付代表 那么，县级政府的效用函数可表示为:( ， ，( ) ) ( )其中，代表产出水平，［，］代表县级政府对税收收入的自由支配权; ［，］为县级政府的征税努力， 代表县级政府完全严格履行税收责任，此时有效税率 ， 代表县级政府未充分履行税收责任，此时有效税率 ; 为征税对象 其中资本税率 和县级政府的税收自由支配权 由上级政府制定，不受县级政府控制，因此，式中这两个变量不带下标在这里，产出水平 受资本水平的影响，从而受到县级政府征税努力的间接作用，县级政府可自由支配的税收收入受其征税努力的直接影响 因此，县级政府在选择征税努力时，需要在提高一单位征税努力对可自由支配的税收收入造成的正面影响和对产出造成的间接负面影响之间权衡取舍 ( ) 为县级政府征税努力变化后，上级政府对县级政府的效用补偿，其具体含义在县级政府收支平衡条件中会给出 此时，县级政府面临的决策条件如下:( ) 生产函数( ) ( )为规模报酬不变生产函数的密集形式，并满足 ， 假定生产决策由企业做出，并不直接受县级政府控制，但其资本投入决策受县级政府征税努力的影响( ) 无套利条件( ) ( ) ( )其中，代表地区投入生产的资本，代表地区的实际资本税率，资本可以在地区之间自由流动，式( ) 表明满足地区之间资本税后回报的无套利条件 则在前述假设下，应有式( ) :( )( )( ) 县级政府的收支平衡条件( ) ( ) ( )其中，公式左边的 为上级政府统筹的公共品供给，它与县级政府的税收支配权 负相关，即上级政府在上移税收权的同时，也承担了更多的支出责任，这一设定反映了撤县设区改革财权与支出责范子英赵仁杰: 财政职权征税努力与企业税负浙江长兴暂缓撤县设区经济账: 强县弱市争财权， :任同步调整的特征 ( ) 为县级政府需要自己承担的公共品供给，即其支出责任 在式( )中，右边第一项为县级政府可支配的税收收入，为上级政府对县级政府承担的支出责任进行的效用补偿，用转移支付代替，在撤县设区后县级政府支出责任降低，上级政府对其转移支付补偿也减少，因此该项为负 当转移支付为对称性时，这一项不受县级政府征税努力 影响 若上级政府根据县级政府的征税努力制定转移支付，则 是关于 的函数 由于本文并不涉及对转移支付影响征税努力的分析，此处采取非对称性转移支付的假定 此外，假定县级政府税收收入的盈余不会带来效用，因此，县级政府收支平衡条件严格以等式( ) 成立至此，本文建立起了模型的基本框架，在县级政府税收支配权和支出责任发生变化后，县级政府的最优化问题是通过选择征税努力 来最大化其效用 为简单起见，我们设定了具体的效用函数如公式( ) 所示，决策面临的预算约束条件是公式( ) 和( )( ) ( ) ( )( )( )( ) ( ) ( )公式( ) 中，和 表示对县级政府而言各个目标的相对重要程度，即最大化本级政府可支配税收和来自上级政府的转移支付补偿 在求解最优化问题时将目标函数( ) 关于控制变量求导并整理，可得到当满足最优化的一阶条件时应有公式( ) :( ) ( ) ( )( )( )参考胡祖铨等( ) 给出的额外条件设定，可以保证在目标函数最优化处，县级政府的最优征税努力水平为正最后，将最优化的一阶条件作为隐函数，并关于 和 应用隐函数求导法则求导，整理可得:( )( )( )可见，县级政府征税努力与其对税收收入的支配权正相关 撤县设区改革后，县级政府对税收的可支配权减弱，其征税努力也随之下降 因此，本文可以得出有待检验的假说: 撤县设区改革后，财政职权向地市政府上移会弱化县级政府的征税激励，导致企业实际税负降低四数据变量与实证策略( 一) 数据来源与变量说明本文基于撤县设区所带来的县级政府财权与支出责任变化，研究财政职权对县级政府征税努力和企业实际税负造成的影响 本文所用到的数据包括县级地市本级宏观数据和工业企业数据，其中，县级和地市本级的财政收支等数据来源于历年全国地市县财政统计资料 中国区域经济统计年鉴，企业数据来自中国工业企业数据库( 年) 本文对企业层面的数据做了相应处理，首先，按照 ( ) 的做法将 年的截面数据合并为一个面板数据集，依据所调查企业的法人代码企业名称地址电话号码等信息对不同年份的企业进行识别，再进行组合;其次，对数据进行了基本的清理，如删除缺少关键变量明显不符合逻辑关系的观察值 本文的被解释变量是企业所得税和增值税实际税率，因此剔除了应缴纳所得税和增值税小于 以及实际所得税和增值税税率大于 的样本，得到 年间共计 个观测值本文的核心解释变量是撤县设区改革，根据行政区划网( : ) 公布的历年县级行政区划变更情况，整理出撤县设区变量 然后，按照工业企业数据库中企业所在地县年第 期代码和年份，将撤县设区变量以及县级其他数据匹配到工业企业数据库 由于每年进入工业企业数据库的企业会发生变化，不同年份企业数量也存在差异，所以本文使用的是一个非平衡面板数据 在本文的样本期( 年) 内，我国企业所得税的法定税率和增值税的法定税率均未发生变化，这规避了法定税率调整对企业税负可能造成的影响 在后文的稳健性检验中，我们还采用连续存续的企业，构造一个平衡面板数据进行分析( 二) 计量模型设定年整县改市被叫停后，撤县设区成为地方政府推进城市化的主要途径 县与区在经济结构与地市财政关系和政府职能等方面存在差异，导致撤县设区后县级政府的财政自主性降低，相伴随的则是县级政府经济建设支出责任的上移 基于这一制度特征，本文构造以下计量模型来识别撤县设区对县级政府财力和支出责任的影响:( )其中，是被解释变量，代表县级政府的财政收支，包括税收财政收入和支出总额以及人均额，基建支出总额人均额和占比 下标是县，是年份，代表县的固定效应，代表时间固定效应表示其他控制变量，包括人均 第二产业占比等 表示撤县设区改革，的系数是本文关心的重点，它代表了撤县设区对县级政府财力以及支出责任的影响撤县设区一方面使县级政府的财政收入自主性和经济决策权减弱，弱化了县级政府的征税激励; 另一方面，撤县设区后，县级政府的经济职能弱化，支出责任也同步上移 从这两个方面出发，理论模型的推演表明撤县设区后县级政府会放松税收征管，导致企业实际税率下降 本文通过构建公式( ) 来检验撤县设区对企业实际税率的影响:( )在( ) 式中，下标是县，是年份，是企业， ( ) 表示企业实际税率，在后文实证研究中分别是企业所得税与增值税实际税率 其中，企业所得税实际税率 应缴所得税利润总额，企业增值税实际税率 本年应缴增值税工业增加值 和 分别表示企业和年份的固定效应 代表了其他可能会影响企业税负的因素，其中包括县域经济发展水平 产业结构和人口等经济特征 除此之外，企业的规模会通过同时作用于企业的税收议价能力和逃税的政治成本影响企业实际税负( ， ) ，本文采用企业雇员数量的对数值作为企业规模的代理变量 利息的抵税功能使企业有动机通过提高负债水平冲减应缴所得税，我们用企业年末负债与总资产的比值作为企业财务杠杆的代理变量( ， ) 税法规定折旧和摊销可以在税前扣除，企业会通过加速长期资产折旧来提高税前扣除额，资本密集度越高的企业其实际税负率也就越低( ， ; ， ) ，本文控制了企业资本密集度和存货密集度 最后，由于盈利能力会直接影响企业实际税负( ， ) ，我们还控制了企业税前利润占总资产的比值五计量结果与实证分析( 一) 撤县设区对企业实际税负的影响撤县设区在降低县级政府财政收入自主性的同时，还使得县级政府的经济建设职能被统筹到地市政府，弱化了县级政府的税收征管激励，导致企业实际税负下降 首 先，我 们 分 析 撤 县设区对企业所得税实际税率的影响 为了尽可能降低无法观测的企业异质性对回归结果的影范子英赵仁杰: 财政职权征税努力与企业税负受篇幅限制，变量描述性统计结果未报告，如有需要可向作者索取响，我们采用企业的固定效应，并使用企业层面的聚类稳健标准误，表 的 第( ) 列，控 制 了 企业和时间固定效应，结果显示撤县设区显著降低了企业所得税实际税率 第( ) 列中控制了企业层面的控制变量，且回归结果与现有文献的结论较为一致 在 第( ) 和( ) 列中分别加入县级人均 和第二产业占比，结果显示这两个变量对企业所得税实际税率影响并不明显 并且，由于县级特别是区级层面第二产业占比的数据缺失较为严重，在后文对企业实际税率分样本的异质性分析中，为了避免样本大量损失所导致的回归偏误，本文不再控制企业所在地的第二产业占比变量表 撤县设区对企业所得税实际税率的影响( ) ( ) ( ) ( )所得税实际税率 所得税实际税率 所得税实际税率 所得税实际税率撤县设区( ) ( ) ( ) ( )企业规模( ) ( ) ( )财务杠杆( ) ( ) ( )存货密集度( ) ( ) ( )资本密集度( ) ( ) ( )盈利能力( ) ( ) ( )人均( ) ( )第二产业占比( )时间效应 是 是 是 是个体效应 是 是 是 是注: 括号内为值，采用企业层面聚类稳健标准误， 和 分别表示 和 的显著性水平 下表同与企业所得税不同，增值税无论是在税制设计，还是在征管机构上，都降低了地方政府干预增值税征收的能力 因此，即使撤县设区降低了县级政府征税努力，对企业增值税实际税率的影响也会与所得税存在明显差异 表 的第( ) 列给出了撤县设区对企业增值税实际税率的影响，第( )列中进一步加入了县区第二产业占比变量 结果表明，在考虑了企业和地区层面的控制变量以及企业时间固定效应后，撤县设区改革并不会对企业增值税实际税率产生显著影响 可见，撤县设区后县级政府会放松税收征管，导致企业实际税负下降 但是，这一效应主要体现在县级政府干预能力较强的企业所得税上，对干预能力较低的增值税则不存在明显影响年企业所得税分享改革后，新成立企业的所得税由国税局征收，地方政府对新成立企业年第 期所得税征管的干预能力下降( 范子英和田彬彬， ) 表 中第( ) ( ) 列的回归结果显示，撤县设区会显著降低由地税局征管的企业所得税实际税率，但对国税局征管的企业影响并不明显由于在工业企业数据库中，存在少部分企业在不同年份报告的开业成立时间不一致的情况，本文通过计算同一企业开业成立时间的标准差，将不同年份报告开业成立时间存在差异的样本剔除，在第( ) ( ) 列中重新进行回归，结果未发生明显变化表 撤县设区对企业实际税率的影响: 税收干预能力的作用( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( )增值税实际税率 企业所得税实际税率撤县设区( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( )控制变量 是 是 是 是 是 是样本范围 全样本 全样本 年之前 年及以后 年之前 年及以后时间效应 是 是 是 是 是 是个体效应 是 是 是 是 是 是除了不同税种的差异之外，地方政府对企业税收的干预还会因企业的政治地位隶属单位级别和企业规模等因素而不同 表的( ) ( ) 列给出了撤县设区对央企隶属于市县乡镇( 村社)和其他类型的企业其所得税实际税率的影响 结果表明，撤县设区更可能降低隶属于市县的企业所得税实际税率 市县政府不仅对这类企业具有更强的干预能力，而且放松其税收征管也符合市县政府利益 在中国，央企由国务院国资委直接监管，央企负责人也拥有较高的政治级别，市县政府直接干预央企的税收征管存在较大困难 在第( ) ( ) 列，本文根据 年国家统计局颁布的统计上大中小型企业划分办法对样本进行划分 分别按照从业人员数销售额资产总额三个条件和具体规定划分大中小三类企业 由于小企业对地区税收和财政收入的影响力较低，同时小企业的税收征管难度更大，当县级政府财权减弱，征税收益降低时会首先降低对小企业的税收征管，导致其实际税负下降表 撤县设区对企业所得税实际税率的影响: 不同隶属关系和企业规模( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( )企业所得税实际税率撤县设区( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( )控制变量 是 是 是 是 是 是 是隶属关系与规模 央企 市 县( 区) 乡镇村社 其他 大型企业 中型企业 小型企业时间效应 是 是 是 是 是 是 是个体效应 是 是 是 是 是 是 是( 二) 撤县设区改革对市县两级财政收支的影响在表 中本文利用全国地市县财政统计资料，从宏观层面检验撤县设区对县级政府财政收支的影响 我们对县级政府财政收入和支出取对数，第( ) ( ) 列的结果表明，撤县设区改革会范子英赵仁杰: 财政职权征税努力与企业税负显著降低县级政府的企业所得税收入，但未造成增值税收入的明显变化，这与微观层面的结果较为一致 由于撤县设区造成了县级政府财权和支出责任的同步上移，在第( ) ( ) 列中我们发现撤县设区也降低了县级政府的财政收入和支出规模 同时，撤县设区减少了县级政府获得的人均一般性转移支付补助，而一般性转移支付在提升地方政府财力和发挥地方转移支付资金使用的自主性上具有重要作用( 郭庆旺等， ; 马光荣等， ) 撤县设区后，由于县级政府的支出责任上移，县级政府的人均一般转移支付减少，这进一步反映出其财权缩减 第( ) ( ) 列是撤县设区对县级政府基建支出的影响，财政基本建设支出是反映地方政府经济建设支出责任和地区间经济竞争的重要指标( 尹恒和徐琰超， ) 撤县设区缩减了县级政府的经济建设职能，进而降低了其基建支出，这体现了撤县设区降低县级政府生产性支出的政策效应表 撤县设区对县级财政收支的影响( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( )所得税 增值税 财政收入 财政支出 人均转移支付 人均基建支出 基建支出占比撤县设区( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( )控制变量 是 是 是 是 是 是 是时间效应 是 是 是 是 是 是 是地区效应 是 是 是 是 是 是 是地市级政府财权和财力进一步扩大，也相应地承担起更多的发展城市经济的责任 在表 中我们分析了撤县设区对地市级政府财政收支的影响 第( ) ( ) 列表明撤县设区改革的确加强了地市级政府的财政收支规模，实现了财权由县级政府向地市级政府的转移 第( ) 列的结果显示撤县设区显著增加了地市级政府市本级的人均基本建设支出，表明撤县设区后地市级政府承担了更多的经济建设职能 考虑到不同地市撤县设区存在差异，在第( ) ( ) 列中，根据地级市每一年发生撤县设区改革的次数，检验撤县设区改革的程度对市本级财政收支的影响，结论未发生明显变化 结合表 和表 的结果，可以发现，撤县设区改革实现了财权由县级政府向地市级政府的集中，与此同时，县改区的过程中也伴随着县级政府财政支出责任的弱化，收支权力被同时集中后对县市两级政府的财政收支行为产生了重要影响表 撤县设区对市本级财政收支的影响( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( )财政收入 财政支出 人均基建支出 财政收入 财政支出 人均基建支出撤县设区( ) ( ) ( )撤县设区次数( ) ( ) ( )控制变量 是 是 是 是 是 是年第 期由于缺乏市本级的人口，本文使用辖区人口作为指标计算市本级人均财政收支额 本文还检验了对市本级基建支出总额和基建支出占比的影响，结果也较为一致，受篇幅限制未报告详细结果续表( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( )财政收入 财政支出 人均基建支出 财政收入 财政支出 人均基建支出时间效应 是 是 是 是 是 是固定效应 是 是 是 是 是 是六稳健性检验与进一步讨论( 一) 稳健性检验平行趋势检验本文通过对比实验组与控制组在撤县设区前后，企业所得税实际税率与增值税实际税率的变化来检验平行趋势假设是否成立 主要选择 年开展撤县设区改革的样本作为实验组，结果显示在 年撤县设区之前，实验组企业所得税实际税率高于控制组，并保持相对稳定的差距在撤县设区以后，实验组的企业所得税实际税率增长速度逐渐放缓，而控制组仍保持较高增长年以后企业所得税实际税率总体上呈现上升趋势，但撤县设区的样本上升趋势要缓和很多对于增值税而言，实验组和控制组增值税实际税率在撤县设区前后的变化并不存在明显差异，表明撤县设区并未对增值税的征管产生显著影响，这支持了本文利用双重差分方法的有效性聚类到县区层面在前文的回归中，为了控制企业层面不同时期随机扰动项存在的自相关问题，本文采用了企业层面的聚类稳健标准误 除此之外，考虑到同一个区县内的企业可能会受相同政策和地理环境的影响而存在自相关，进一步采用聚类到县区层面的稳健标准误，在表 第( ) 列重新估计撤县设区对企业税负的影响，结果表明撤县设区会显著降低企业所得税实际税率，但对增值税没有明显影响，这与之前采用企业层面聚类稳健标准误得到的估计结果基本一致剔除掉直辖市样本和非连续存在样本本文所分析的撤县设区改革，不仅在一般的地级市内存在，还在直辖市内多次发生 虽然改革的本质在地级市与直辖市间较为一致，但由于直辖市的区县在行政级别和拥有的经济资源等方面与一般地级市具有明显差别，本文在稳健性检验中首先将直辖市的样本剔除，回归结果见表 第( ) 列 其次，撤县设区后地方政府的税收征管变化也可能会通过影响企业的进入退出行为导致估计偏误 为此，仅保留在样本期内连续存在的企业样本，具体见表 第( ) 列 结果表明，撤县设区对企业的减税效应主要是体现在企业所得税上，对增值税的影响很小考虑样本选择的影响在本文的样本中，一方面，控制组与处理组在数量上存在着较大差异; 另一方面，实行撤县设区的处理组往往为紧邻市辖区的近郊县，控制组大多是位于距离市辖区较远的偏远县，近郊县与远郊县本身的企业税负可能会存在差异 因此，样本数量与区域分布上的差异可能会影响到前文回归范子英赵仁杰: 财政职权征税努力与企业税负年撤县( 市) 设区改革达到了 次，占样本期( 年) 改革次数的近 ，样本代表性强; 另一方面，年处于本文样本区间的中间年份，有利于我们更加清楚的观察改革前后实验组与控制组企业实际税率的变化受篇幅限制，撤县设区前后处理组和控制组企业实际税率的变化图未报告，需要请向作者索取由于县区层面的控制变量样本缺失较为严重，且前文的分析表明县区人均 和第二产业占比并不会对企业实际税率产生显著影响，因此在表 的回归中仅控制了企业层面的控制变量中处理组与控制组的可比性 为了克服这一问题，首先，本文按照各地市的行政区划地图，根据撤县设区的时间，将撤县设区之前在行政区划上没有紧挨市辖区的县在样本中剔除，仅保留紧邻市辖区的样本，由于县区层面的控制变量缺失严重，表 的回归中仅控制了企业层面的控制变量 第( ) 列显示了在剔除非近郊县后，撤县设区会显著降低政策试点县的企业所得税实际税率，但系数大小要低于表，对增值税实际税率并未产生明显影响 其次，以地级市政府所在地的经纬度为中心，在 软件中计算得出地市政府距离所辖区县政府的直线距离，在表 第( ) ( ) 列中，分别选择地级市政府所在地与区县政府所在地的直线距离小于 公里和 公里的样本进行稳健性检验 可以发现，在充分考虑了控制组样本选择的影响后，估计结果与前文的基本结论一致，表明排除了控制组和处理组样本选择偏误后本文的基本结论仍然成立表 稳健性检验( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( )企业所得税实际税率撤县设区( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( )企业增值税实际税率撤县设区( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( )控制变量 是 是 是 是 是 是样本范围 全样本 剔除直辖市 连续存续样本 剔除非近郊县时间效应 是 是 是 是 是 是个体效应 是 是 是 是 是 是注: 括号内为值，第( ) 列采用县区层面聚类稳健标准误 第( ) ( ) 列采用企业层面聚类稳健标准误排除其他干扰政策的影响在本文的样本区间内，除了撤县设区，还存在扩权强县和省直管县这两类代表性的县域改革虽然这两类改革并不与本文考察的撤县设区存在政策上的重叠，也不会对实验组产生直接影响，但由于扩权强县和省直管县涉及到了县级政府支出责任和财权的调整，会对控制组的企业实际税负产生直接作用 在表 的( ) ( ) 列中控制了省直管县的作用，结果发现撤县设区对企业实际税率的影响与前文一致，而省直管县由于提升了县级政府财权财力，显著降低了县级政府征税激励，导致企业实际税率下降( 王小龙和方金金， ) 第( ) ( ) 列中加入了扩权强县改革后，撤县设区的作用并未发生明显变化，但由于以下放经济管理事权为主的扩权强县改革并未明确涉及财权的下放，会加大县级政府的财政压力，财政压力使得企业实际税率显著提高( ， ) 表的结果进一步从侧面证明了本文所强调的财政职权影响地方政府征税激励和企业实际税负的基本逻辑年第 期考虑到政府驻地搬迁对市县政府间距离的影响，本文根据中国行政区划网公布的 年间历年中国行政区划调整信息，手动搜集整理出地级市政府与县级政府驻地搬迁的信息，从而对发生搬迁的样本进行校正表 稳健性检验: 排除干扰政策的影响( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( )所得税实际税率所得税实际税率增值税实际税率增值税实际税率所得税实际税率所得税实际税率增值税实际税率增值税实际税率撤县设区( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( )省直管县( ) ( ) ( ) ( )扩权强县( ) ( ) ( ) ( )县区控制变量 否 是 否 是 否 是 否 是时间效应 是 是 是 是 是 是 是 是个体效应 是 是 是 是 是 是 是 是( 二) 进一步讨论撤县设区同时降低了县级政府的财政自主性和经济事权，弱化了县级政府的征税激励，导致企业所得税实际税率显著下降，实现向企业的减税 在表 中，进一步分析撤县设区对企业工业销售产值利润总额工业增加值等经营绩效指标的影响，结果发现撤县设区的减税效应能够促进企业产值和利润提升 第( ) 列本文在企业层面的数据中，估计撤县设区对地区人均 的影响，结果表明撤县设区改革所带来的减税效应能够显著促进地区经济增长表 减税对企业生产绩效与地区经济发展的作用( ) ( ) ( ) ( )销售产值对数 利润总额对数 工业增加值对数 人均 对数撤县设区( ) ( ) ( ) ( )控制变量 是 是 是 是时间效应 是 是 是 是个体效应 是 是 是 是七结 论中国的分税制改革由于在收入端权力上移的同时在支出端将支出责任下放，带来了中央与地方财政关系的纵向失衡，引发地方政府的土地财政依赖地方债和财政支出偏向等问题 而以转移支付为主的纵向财力补助制度并未真正解决央地财政失衡问题 因此，为了实现央地财政关系的平衡，近年来促进事权与支出责任相匹配的财税体制改革逐渐得到重视 在收入上移的范子英赵仁杰: 财政职权征税努力与企业税负同时通过支出责任的部分上移会弱化地方政府的财政压力和征税努力，有助于实现新形势下企业减税降费目标 但同时，地方政府征税努力缺失也可能改变长期以来中国税收和财政收入增长的动力机制，这是深化财税体制改革和形成事权与支出责任相匹配的央地财政关系中必须重视的问题中国的撤县设区在实现财政权力由县向市级政府上移的过程中，也降低了县级政府所要承担的经济建设职能和支出责任，这种财政收支权责的同步上移，为我们识别分税制下收支职权改革对地方政府的征税激励和企业税负的影响提供了宝贵机会 本文基于撤县设区改革的研究发现，在微观层面，撤县设区改革显著降低了企业所得税实际税率，但对增值税实际税率的影响并不显著，撤县设区的所得税减税效应在隶属于市区县和小企业上表现更为明显 在宏观层面，撤县设区改革降低了县级政府企业所得税收入，弱化了县级政府的财政收支能力，并且降低了县级政府基本建设支出 但同时增加了地市本级的财政收支水平，并提高了地市本级在基本建设上的财政支出，实现财权与经济事权由县向市的转移 最后，本文还发现撤县设区改革能够增加企业的销售产值和利润总额，并且通过降低企业实际税率促进经济增长本文的研究表明，在分税制改革中，合理划分上下级政府间的财政收支责任，明确地方政府的财政自主权能够有效影响地方政府的税收激励，推动企业实际税负变化，财权与支出责任的协调是实现中央政府减税降费目标的重要抓手 但与此同时，财政收支职权上移也会降低地方政府的征税努力，使得地方税收和财政收入下滑 虽然本文发现地方政府放松税收征管有助于企业发展，但短期内的税基增长没有弥补由于征管放松带来的税收损失 因此，在推进政府间事权与支出责任相匹配的财政关系改革中，既要通过财政收支权力的适度调整降低地方财政压力，助力为企业减税降费目标的实现，同时也要考虑因为地方政府征税激励不足可能带来的财政收入风险参考文献陈抗 顾清扬， : 财政集权与地方政府行为变化 从援助之手到攫取之手，经济学( 季刊) 第 期陈硕高琳， : 央地关系: 财政分权度量及作用机制再评估，管理世界第 期范子英田彬彬， : 税收竞争税收执法与企业避税，经济研究第 期方红生张军， : 财政集权的激励效应再评估: 攫取之手还是援助之手? ，管理世界第 期付文林赵永辉， : 财政转移支付与地方征税行为，财政研究第 期高培勇， : 中国税收持续高速增长之谜，经济研究第 期郭庆旺贾俊雪高立， : 中央财政转移支付与地区经济增长，世界经济第 期胡祖铨黄夏岚刘怡， : 中央对地方转移支付与地方征税努力 来自中国财政实践的证据 ，经 济 学( 季 刊) 第期黄少安陈斌开刘姿彤， : 租税替代 财政收入与政府的房地产政策，经济研究第 期江庆， : 分税制与中国纵向财政不平衡度: 基于 方法的测量，中央财经大学学报第 期李明毛捷杨志勇， : 纵向竞争税权配置与中国财政收入占比变化，管理世界第 期李永友沈玉平， : 财政收入垂直分配关系及其均衡增长效应，中国社会科学第 期刘怡刘维刚， : 税收分享对地方征税努力的影响 基于全国县级面板数据的研究，财政研究第 期楼继伟， : 中国政府间财政关系再思考，中国财政经济出版社卢盛峰陈思霞， : 政策偏袒的经济收益: 来自中国工业企业出口的证据，金融研究第 期卢盛峰陈思霞， : 政府偏袒缓解了企业融资约束吗? 来自中国的准自然实验，管理世界第 期吕冰洋， : 政府间税收分权的配置选择和财政影响，经济研究第 期吕冰洋张凯强， : 转移支付和税收努力: 政府支出偏向的影响，世界经济第 期马光荣郭庆旺刘畅， : 财政转移支付结构与地区经济增长，中国社会科学第 期马万里， : 多中心治理下的政府间事权划分新论 兼论财力与事权相匹配的第二条( 事权) 路径，经济社会体制比年第 期较第 期乔宝云范剑勇彭骥鸣， : 政府间转移支付与地方财政努力，管理世界第 期孙秀林周飞舟， : 土地财政与分税制: 一个实证解释，中国社会科学第 期唐为王媛， : 行政区划调整与人口城市化: 来自撤县设区的经验证据，经济研究第 期田彬彬范子英， : 税收分成税收努力与企业逃税 来自所得税分享改革的证据，管理世界第 期王雷李丛丛应清程晓王晓昳李雪艳胡娈运梁璐俞乐黄华兵宫鹏， : 中国 年城市扩张卫星遥感制图，科学通报第 期王文剑覃成林， : 地方政府行为与财政分权增长效应的地区性差异 基于经验分析的判断 假说及检验，管理世界第 期王小龙方金金， : 财政省直管县改革与基层政府税收竞争，经济研究第 期王小龙余龙， : 财政转移支付的不确定性与企业实际税负，中国工业经济第 期王雪婷胡奕明， : 房价与企业税负的租税替代关系 基于 年上市公司数据的实证研究，财政研究第 期夏江鸣， : 实行分税制国家地方财税平衡的实践及启示，税务研究第 期谢贞发， : 中国式分税制的税收增长之谜，中国工业经济第 期袁飞陶然徐志刚刘明兴， : 财政集权过程中的转移支付和财政供养人口规模膨胀，经济研究第 期尹恒徐琰超， : 地市级地区间基本建设公共支出的相互影响，经济研究第 期曾军平， : 政府间转移支付制度的财政平衡效应研究，经济研究第 期张军， : 分权与增长: 中国的故事，经济学( 季刊) 第 期张军高远傅勇张弘， : 中国为什么拥有了良好的基础设施? ，经济研究第 期张军周黎安， : 为增长而竞争: 中国增长的政治经济学，上海: 上海人民出版社， ， ， ， ， ，( ) ，，， ， ， ， : :， ，( ) ，，， ， ， ， ?， ，( ) ，， ， ， : ，， ，，， ， ， :， ，( ) ，， ， ， ， ，，( ) ，，， ， ， ?， ，( ) ，，， ， ， ，( ) ，， ， ， ， :， ， ， : ，，( ) ，， ， ， :， ， ， ， :， ，( ) ，， ， ， ， : ，，， ， ， ， ，， ，( ) ，， ， ， ， ，( ) ，， ， ， ， ，( ) ，， ， ， ， :， ， ，， ， ， ， ，，范子英赵仁杰: 财政职权征税努力与企业税负，( ， ):，，，，， ， ，，，，，:，，，，，， ，， ，，，， ， ，，，，: ; ; ;: ， ，( 责任编辑: 冀 木) ( 校对: 曹 帅)年第 期