摘要：国家级旅游资源是我国旅游业发展的核心资源，具有重大的社会价值和经济价值。我国一直非常重视和支持国家级旅游资源的改革发展，在实践方面也有诸多探索。但是我国国家级旅游资源的改革发展还存在一些问题，需要从政策、机制、产品、服务等角度对其进行创新发展，从而使其能够更好地发挥在旅游业转型升级中的综合优势和引领作用。关键词：国家级旅游资源改革发展创新国家级旅游资源指的是我国由国务院及其组成部门所属机构批准（同意、核定、命名）公布的自然界和人类社会中能对旅游者产生吸引力，可以为旅游业开发利用，并可产生社会效益、经济效益和生态效益的各种事物和因素。一般而言，国家级旅游资源都具有重大的历史、文化、艺术、科学、社会、自然生态等多维价值，在国内外具有重要地位和影响，是发展旅游业主要的珍贵的吸引物，对其改革发展进行综合性的、新的分析研究，有利于以人为本融合发展，更好地发挥其综合优势和引领作用，真正服务于公众，为我国从旅游大国走向旅游强国做出更大贡献。（一）国家级旅游资源改革发展现状1.从市场层面看，国家级旅游资源是我国旅游产业的重要支柱。我国的国家级旅游资源分布非常广泛，虽然受到自然环境和人类历史发展特征的影响，其具体分布在不同的地域表现出不同的特征，但是从数量上看，各省自治区直辖市都有数十处（项）至数百处（项）国家级旅游资源。国家级旅游资源是数量种类多、分布广、基础性的主要旅游资源，对广大旅游者来说，国家级旅游资源常见易见、价值高魅力大，受到普遍的关注和欢迎，成为公众旅游的主要目的地。从市场层面看，国家级旅游资源占据着我国旅游市场的主要份额，是我国旅游产业的重要支柱，国家级旅游资源发展的好坏，直接决定着我国旅游产业的根本发展。2.从业态层面看，国家级旅游资源的创新发展能力不断提升。伴随我国铁路、公路、航空等交通体系飞速发展和国家级旅游资源地的旅游基础设施的日渐完善，给我国国家级旅游资源的创新发展提供了新的机遇，旅游新业态不断出现。一方面，国家级旅游资源围绕吃、住、行、游、购、娱六大传统旅游要素，积极开发高端、中端和大众化多维立体的旅游项目，推进传统旅游产品的转型升级，满足不同层次的旅游消费需求。另一方面，国家级旅游资源还围绕商、养、学、闲、情、奇六大新旅游要素，创新商务旅游、休闲度假旅游、生态旅游、情感旅游、养生旅游、研学旅游、探奇旅游等旅游新业态发展，努力促进新的旅游消费。3.从规范层面看，国家级旅游资源的规范化程度越来越高。在注重创新能力的同时，国家级旅游资源还非常注重提升自身的规范化程度，这也是旅游产业走向成熟发展的必然要求。其一，国家级旅游资源越来越注重管理方式和服务模式的不断革新，不仅通过现代科技的深度嵌入和旅游从业人员素质的逐步提升来促进发展，还通过市场化方式配置旅游资源。其二，国家级旅游资源注重旅游诚信体系建设，通过不断规范旅游市场秩序，构建让中外游客放心旅游、安全旅游的旅游环境。例如2014 年国家级旅游资源大省安徽省针对一些著名景区宰客、欺客等旅游乱象，出台可操作性强的旅游业诚信等级评定、“黑名单”制度。其三，国家级旅游资源还注重外部监督机制的建设，从公众视角监督旅游质量的提升，例如某些国家级旅游景区和管理部门尝试构建游客满意度调查制度，并公开调查信息反馈结果，形成有效的外部监督。（二）国家级旅游资源改革发展的困境虽然作为我国旅游产业发展的重要支柱，国家级旅游资源创新能力越来越强，规范化程度越来越高，但是国家级旅游资源在改革发展的过程中还存在一些比较明显的问题，可以从如下3个方面透析。1.怠于开发：国家级旅游资源改革发展的消极困境。国家级旅游资源改革发展的困境首先表现为怠于开发，可以称之为国家级旅游资源改革发展的消极困境。所谓怠于开发，就是当前不少国家级旅游资源在改革发展的过程中不够积极，不能够对资源进行合理开发，任由优质国家级旅游资源得不到充足利用和深层利用。怠于开发最典型的直接表现就是当前国家级旅游资源开发中的门票经济。据统计，当前国内一些重点国家级旅游景区门票消费已占游客在景区消费的80%以上，绝大部分国家级旅游景区停留在门票经济阶段。虽然不断提高景区门票是最简便的创收方式，但这并不是最有效益的资源利用手段，因为这种方式不能对旅游资源进行深度挖掘，从而错失第二、第三、第四旅游收入资源。例如杭州西湖免费开放后，不仅收入没有降低，反而每年间接效益数百亿元，远远高于原来的门票收入，这就是对旅游资源合理挖掘的结果。2.过度开发：国家级旅游资源改革发展的积极困境。国家级旅游资源改革发展困境的第二表现为过度开发，可以称之为国家级旅游资源改革发展的积极困境。所谓过度开发，就是对国家级旅游资源的开发超过了旅游资源的承受能力，使其可能面临或者已经面临可持续发展危机。对于国家级旅游资源的发展，不能怠于开发，但是也不能过度开发。与一些国家级旅游资源怠于开发的情况相反，当前一些国家级旅游资源存在过度开发的情况。近些年来，国内不少著名国家级旅游景区都有过度开发的境况，甚至一些著名的5A景区都被联合国教科文组织亮过黄牌，原因都是过度开发。而实际上，每年“五一”、“十一”等节假日我们都会看到大量旅客滞留著名景区的报道，都是过度开发的直观表现。过度开发不仅给游客带来不好的消费感受，同时也对景区旅游资源或者自然资源造成极大破坏。3.不当开发：国家级旅游资源改革发展的错位困境。国家级旅游资源改革发展困境的第三表现为不当开国家级旅游资源改革发展创新思考杨文棋国家级旅游资源改革发展创新思考短论- 180 -《管理世界》(月刊)2015年第4期发，可以称之为国家级旅游资源改革发展的错位困境。所谓不当开发，是指对于国家级旅游资源开发采取的策略或者具体措施与国家级旅游资源本身不匹配，存在开发策略或措施与旅游之间的错位问题。这里的错位不是指旅游资源错位开发策略中基于差异化路径进行的“时间错位、空间错位、产品错位和市场错位”四种具体方式，而是具体某一国家级旅游资源本身与对其所采取的旅游策略或措施之间匹配不当。这种不当开发在我国当前的国家级旅游资源开发的存在也比较普遍，例如资源潜力与现实的市场地位不匹配、资源类型与营销策略不匹配等问题广泛存在。（三）国家级旅游资源改革创新发展进路1.完善国家级旅游资源发展的法制后盾。一是要细化国家层面立法在地方层面的具体落实。对于国家级旅游资源发展，我国已经有《旅游法》、《关于促进旅游业改革发展的若干意见》、《国务院关于加快发展旅游业的意见》、《国民旅游休闲纲要》等有关法律法规和规范性文件，但是这些法律法规和规范性文件内容的具体实现还有赖于其在地方层面的具体落实，这就需要地方在国家法律法规的基础上完善促进国家级旅游资源改革发展的地方性立法。二是要制定国家级旅游资源发展近中长期发展规范指引。在国家立法指导的基础上，以可持续发展理念为指导思想，以高品质旅游资源开发为目的，来科学制定国家级旅游资源改革发展近中长期发展规范指引，促进国家级旅游资源全国统一改革发展规范化，推动国家级旅游资源协同化、有限化、适当化发展，从而使得国家级旅游资源的改革发展有序化。三是要完善国家级旅游资源发展的辅助性立法。推动国家级旅游资源改革发展不仅需要专门的立法和中长期发展规范指引，还需要相关的辅助性立法对其进行支持，要推动国家旅游资源市场向社会资本深入开放，进一步减少在社会资本进入过程中的行政审批法律规定，同时还要在规划引导、财政金融、土地利用、人才建设、宣传推广等立法方面对其加大扶持力度。2.规范国家级旅游资源管理机制。一是要完善国家级旅游资源行政管理。继续完善国家级旅游资源行政管理机制，探索建立科学的旅游资源行政管理体系，管理部门要把工作重点转到统筹协调方面，改变以前主要直接面对景区、旅行社、酒店等管理主体的工作模式，因为旅游业与工业、农业等都有很大关系，旅游的发展不能仅靠单个部门，需要调动各方力量及涉旅行业。二是要增强市场在国家级旅游资源配置管理中的作用。规范国家级旅游资源管理机制，还要增强市场在国家级旅游资源配置管理中的作用，在深化国家级旅游资源行政管理改革的基础上，加快职能转变和简政放权，使市场逐步在国家级旅游资源配置管理中起基础性和决定性作用。三是要优化国家级旅游资源可持续性的促进机制。要优化国家级旅游资源可持续性的促进机制，增强国家级旅游资源的可持续动力发展推进能力，就要改革现有的生态环境保护管理体制，划定生态保护红线，稳步推进建立国家公园体制，建立国家级旅游资源与环境承载能力监测预警机制，实现对国家级旅游资源更有效的保护和利用。四是要规范旅游领域跨部门综合执法机制。重点推进相关的文化旅游、资源环境、公共卫生、城乡建设等领域的跨部门综合执法。3.整合国家级旅游资源产品开发。一是要开发具有不同特色的专项旅游产品。通过对国家级旅游资源的种类、特色特点，内涵底蕴、地位影响等进行系统、深入的比较和分析，用创意设计创新国家级旅游资源，整合策划推出不同的专项特色旅游产品，进一步在转型特色旅游产品的基础上形成品牌，从而避免当前国家级旅游资产品开发所存在的大量雷同和类同现象。二是要实施国家级旅游资源品牌集合战略。充分发挥跨区域国家级旅游资源之间的品牌集合优势，在具有品牌共通性或互补性的国家级旅游资源之间建立品牌联盟，有机整合旅游资源，实施联合品牌战略，加强营销上的联合联动，实现资源共享、信息共用、市场共建、客源互动、利益共有，例如南京与北京、西安、开封、洛阳、杭州、安阳、郑州组成的八大古都深度游等，就很好实现了品牌集合优势的发挥。三是要注重国家级旅游资源开发与其他类型资源的融合发展。在国家级旅游资源开发利用过程中，注重国家级旅游资源和其他文化社会自然生态旅游资源、景区的结合和融合，加强物质文化遗产与非物质文化遗产融合发展，实现不同类别、不同层级之间资源的共生共进。四是要加强国家级旅游资源开发过程中的产学研合作。整合国家级旅游资源产品开发，还需要与外部的科研院所等机构进行合作，需求外部的专业智力支持，形成务实高效、互惠互利的国家级旅游资源产学研合作体，共同促进国家级旅游资源产品的创新开发。4.提升国家级旅游资源服务质量。一是要推动国家级旅游资源优质服务理念的形成。要真正本着“以人为本”的根本，形成良好的国家级旅游资源优质服务理念，全面推进顺畅、舒畅、欢畅的旅游理念，确保消费者在国家级旅游资源游得放心、舒心、开心，在旅游过程中发现美、享受美、传播美。二是要培养国家级旅游资源的优质服务人才。提升国家级旅游资源服务质量，还需要优质的旅游服务人才来支持，优质旅游服务人才一方面可以通过与旅游培训机构、旅游专业院校等进行对口人才合作培养，另一方面还需要在内部建立长效的员工培训机制，提升员工的培训机会，促进员工服务能力的增强。三是要优化国家级旅游资源的服务设施基础。优质服务不仅需要优质服务的理念和优质服务的人才，还要有优质的服务设施基础，因此，要努力优化国家级旅游资源的安全保护、管理保障、公共服务、交通运输、游客文明、导游讲解等各项基础服务实施，为国家级旅游资源服务质量的提升提供必要的设施基础。四是要完善国家级旅游资源区域旅游合作便利机制。国家级旅游资源服务质量还有赖于完善的国家级旅游资源区域旅游合作便利机制，在不同区域之间建立互联互通的旅游交通、信息和服务网络，加强区域性客源互送，在方便消费者在不同区域的国家级旅游资源之间游览的同时，也在实质上提高着国家级旅游资源的客源量。（作者单位：华侨大学旅游学院）- 181 -