2015． 05LAN ZHOU XUE KAN作者简介: 熊枫，广东财经大学公共管理学院副教授( 广东广州510320) 。基金项目: 教育部人文社会科学研究规划基金项目“云计算环境下的政府知识管理”( 项目编号: 12YJA630157) ; 广东省哲学社会科学“十二五”规划项目“云计算环境下的政府知识管理”的研究成果之一( 项目编号: GD11CGL16) 。基于大数据时代的政府危机信息管理研究熊枫摘要文章从传统政府危机信息管理中存在的问题出发，结合当前大数据时代的到来给政府危机信息管理带来的契机，进而深入探讨大数据时代政府有效管理危机信息，以弥补传统危机信息管理之不足的策略。关键词大数据时代; 政府危机; 信息管理中图分类号D630 文献标识码A 文章编号1005 － 3492( 2015) 05 － 0193 － 05一、相关概念界定危机信息管理是一个组合性的概念，可分为危机信息和管理两个独立概念，因此只有清楚了危机信息的概念，才能全面地认识危机信息管理的内涵。危机信息又可分为危机和信息两个概念。本文的“危机”指的是这样一些事件，它们将严重影响和威胁到社会系统的基本价值观念和人们的行为规范，这就要求管理人员要在有限的时间内，在对事件不完全掌握的状况下及时作出重要的决策。而危机信息是信息的一种，它与危机紧密联系在一起，不仅具有信息的一般特征，也具有自身的特征: 一是危机信息出现的频率相对较低，这是由于危机发生的时间和地点都是难以事前预知的; 二是危机信息的隐秘性相对较高，这主要是由于危机事件本身具有突发性; 三是危机信息具有高度的不确定性，即不可预测性。通过对危机信息概念的界定，我们能够得知危机信息是危机管理中的关键性一环，它具有高隐秘性、低出现频率和不确定性的特点，给政府的危机信息管理带来了一定困难。当前大数据时代更是给政府的危机信息管理提出了新的更高要求。那么，何为大数据? 目前尚没有一个公认的说法，而业界普遍认为真正的大数据时代始于2012 年，其显著特点是数据的海量性、多样性，检索的高速性以及数据使用的高价值性。然而，虽然我国政府近些年来在数据处理方面的能力有所提高，但在大数据时代下，数据随时会发生变化，加之危机信息本身有着极大的不确定性，这就给我国政府的危机信息管理提出了更高的要求，政府再也不能简单地对危机信息进行筛选和分类，而需要利用先进的信息技术对海量数据进行实时、快速的智能处理，以便为政府决策服务。二、传统的政府危机信息管理中存在的问题传统的政府危机信息管理沟通机制是一种呈金字塔式的信息沟通机制。这种由上级到下级层层传递信息的单向沟通模式暴露出危机信息传播不及时，信息反馈少的缺点。再者，有效沟通渠道的单一性也使得各个政府部门之间、各层级之间的互动协调较为困难。具体来讲，传统的政府危机信息管理主要存在以下不足。( 一) 一线式的信息传播模式，信息沟通渠道不193畅我国传统政府危机信息管理的主体往往是政府内部人员，无论是下情上传还是上情下达都依赖于行政内部系统。这种一线式传播模式使得下情难以上传，上情又难以为下面理解。此外，受传统观念的束缚，下级往往是报喜不报忧，或者是弱化危机的严重程度，这就使得上级无法准确地了解危机的真实情况，作出的决策自然也就达不到化解危机的效果。倘若决策存在重大失误，错过最佳的救援时间，则会导致危机进一步加深，对人民的生命和财产造成重大损害。这在2014 年发生的兰州市“4·11”局部自来水苯超标事件中可窥见一斑。兰州威立雅水务集团于4 月2 日第一次查出自来水苯略微超标，于4 月10 日15 时发现苯超标幅度上升，但直到11 日凌晨5 时才向建设部门汇报相关情况，7 时市委书记、市长才接到报告。事后人们除了质疑为何事发近10 小时才上报之外，也有人质疑政府为何凌晨5时接到报告，下午2 时才向市民和媒体发出通告，期间已经过了9 个小时。［1］这一事件不乏威立雅水务集团有意隐瞒真相的动机，有关部门接到报告后，层层上报，层层指示，期间却没有及时向市民发出通告，这可能给人民的生命财产造成大损失。此外，经过调查，引起该事件的原因还有兰州市建设局、环保局、卫生局没有履行日常监管职责，导致用水安全长期存在隐患，于是爆发了此次苯超标的用水危机事件。可见，有关部门未能认真搜集和分析信息，也未及时上报。危机信息的隐匿性，传递渠道的不畅，堵塞了信息迅速向上传达，以至于市政府对该市的用水安全隐患缺乏足够的认知，危机爆发时又未能及时掌握准确的信息并在第一时间内控制谣言的传播，从而引起了大面积的恐慌情绪。正如前文所述，危机信息具有高度的不确定性和隐秘性，这就要求政府管理人员在对危机情况还不完全掌握之下及时采取应对措施，并随时随地跟进。但是，在我国传统的危机管理中，金字塔式的信息沟通机制是采取线性传播模式( 如图1) ，可见决策和执行是分开的，当一项决策在执行过程中遇到困难之后，得通过层层上报才能到达决策机关。这种线性传播模式让政府难以在尽可能短的时间内了解到事情的进展，从而也耽误了救援的最佳时机，很可能导致危机处理的失败。图1 传统政府的线性信息传播模式、资源来源: 参考香农———韦弗的传播模式。［2］( 二) 信息传播的媒介和工具较少，信息来源单一我国传统危机信息的来源往往只限于行政系统内部，受过去中央高度集权管理模式的影响，我国在信息传递方面主要采取自上而下的层层传递模式，在面临突发事件、社会危机时，政府基本是“独家”发布有关事件过程和结果的信息，因为在传统媒体语境下，政府是解决危机事件的决策者，同时也是危机信息的主要发布者，对危机信息具有天然的垄断地位，而原本应该对政府行为实行监督的新闻媒体不仅形式单一，存在时效差，而且其中不少还成为了政府部门的“代言人”。正是信息传播的媒介和手段单一，政府才能在互联网时代到来之前对危机信息的流通具有很强的控制力，才能够通过控制传统媒体过滤掉危机消息。当然，这种作用或许可以有效地防止大众媒体成为传播危机消息和谣言的方式，但也阻塞了民众或草根组织向政府提供解决危机的最新反馈消息的渠道。由此可见，公众获取权威的危机信息途径不外乎三大媒体( 电视、报纸、广播) ，此外最常见的就是在交往过程中通过领导、亲朋好友等的告知。当突发事件来临时，生活中的每个人都将成为传播危机消息的信息源，而且快速地将所掌握的真假危机消息传递给其他人，我国的农村地区尤其如此。根据调查数据，71． 3% 的农民从亲朋好友或者老乡处获取政府信息，67． 7% 通过广播电视，48． 7% 通过报纸杂志，而只有21． 4% 的农民会去看政府公报，通过政府网站获取相关信息的人就更少了，还不到20%。［3］可见，亲朋好友成为农民获取政府信息的最主要来源，但危机一旦发生，这种口耳相传的信息看似真实，仔细思考，却可能是一两个小道消息的“夸大版”，原始危机信息少，反而加重了人们的危机感，谣言四处乱窜，使得政府无法将危机扼杀在萌芽时期。194( 三) 传统的危机观念严重，信息透明度低传统的政府危机信息管理一直秉持着这样的理念: 有责任心的政府一旦不知道事情的来龙去脉是不应该随意发布相关信息的，而科层制的官僚机构也给政府机构高度垄断危机信息提供了便利。因此，危机来临时，政府人员担心的不是人民的利益受损，而是自身的形象，因此尽力掩盖、压制、拖延危机信息的发布便成了他们的第一选择。除了不让本国民众知晓，他们更不愿意向国际社会透露重大公共危机事件的相关信息，也存在有意隐瞒事实、事件严重程度的做法，这便是我国传统政府官员们习惯性的报喜不报忧的危机处理方式。政府官员认为有能力捂住绝大多数坏消息的上报，［4］以及儒家思想影响下我国自古以来存在报喜不报忧的传统危机观念，使得政府难以产生同社会公众共享信息的愿望，进而导致政府与公众之间信息的高度不对称。由此可知，在以往这种信息高度不对称，加之政府对危机信息严加控制，信息流通渠道非常有限的环境里，保密和被动也就成为了危机信息管理的主要方式，这样的信息环境自然无法给我国政府的信息公开改革提供足够的空间，因此我国政府的信息透明度一直以来都不高( 如图2 所示) ，2009 年至2013 年诸如宁波、福州、广州、大连等信息透明度分数在全国排名前二十的地方政府，其分数基本在及格线( 60 分) 上下波动，均未能达到良好的成绩。可见，我国政府的信息公开意识还有待进一步提高。图2 2009—2013 年地方政府透明度观察总体测评结果表( 满分: 100)数据来源: 《中国法治发展报告: 中国政府透明度年度报告———以政府网站信息公开为视角》。三、大数据时代政府危机信息管理的策略处于转型期的中国是一个矛盾不断增加、不断涌现的社会，危机事件不仅越来越频繁，其涉及的范围也越来越广。危机事件对于任何国家来说虽然都不可避免，但我们可以把危机对社会的影响程度降到最低，化危机为转机、重振公众对政府管理的信心，维护社会的和谐稳定。其中，政府危机信息管理贯穿整个危机管理过程的始终。如今，大数据时代从根本上改变了整个社会的舆论环境和民意表达方式，同时它也成为我们快速、科学地获取危机信息的便捷工具，为政府的危机信息管理创造更大的价值。笔者认为，利用好“大数据”实行有效的危机信息管理以弥补传统政府危机信息管理的不足要做到以下几点。( 一) 转变传统观念，增强政务信息的透明度随着大数据时代的到来，政府试图通过隐瞒、封锁危机消息的方式来维持民心稳定的做法已经不可能了。在信息社会中，公众获取信息的渠道很多，而且危机情况下，信息杂乱丛生，公众无章可循，一则失真的地区性谣言或报道就可能引起大范围的恐慌。然而，权威的政府危机信息发布能够在情急之下迅速地澄清事件真相，遏制谣言的散播，使得危机蔓延的事态得以控制。因此，政府首先要转变传统观念，树立危机意识，避免侥幸心理，坚持信息公开原则。公共危机发生之时，作为服务型的政府第一反应应该是第一时间发布相关信息，使公民能了解自己所处的状态，以保护自己的生命财产。通过展示政府应对危机的努力和责任心，调动公众参与解决危机的积极性。在危机治理过程中，政府还需进一步拓宽信息发布渠道，随时回应公众的疑虑和流传的小道消息，这样才能很好地掌握危机信息的实时动态并尽快消除危机。随着我国民主政治的发展，公民的参政意识逐渐提高，迫切要求政府在日常生活中及时更新政务信息，防止暗箱操作。政府只有不断增强政务信息的透明度，与公民充分互动，才能提高公民对政府的信任感，因而当公众面临突如其来的灾难时，他们才会更愿意选择相信政府所发布的相关信息，且这些权威信息将起到激励公众正视挑战、应对危机、共渡难关的作用。倘若政府一味隐瞒、封锁危机信息，处于闲置或半闲置状态的危机信息也就无法在危机时刻发挥巨大的激励作用，公众的不配合很可能导致195危机解决的失败。所以，政府的某项决策想要获得人们的广泛认同，那么这项决策就应当尽可能地采用公开公正的方式进行。而公共危机信息的充分公开除了传统的政府新闻发布会、大众媒体、新闻通稿或声明、热线电话等形式，电子政务公开方式优点也越来越明显。它使得任何人在任何地区都可以在相关网页上获取危机信息，还可以在电子公告板留言或者发电子邮件，向政府提出处理危机的建议。作为我国全新的政府管理和服务模式之一的电子政务成为政府公开信息的新途径，其信息公开成本低和内容全面的突出特点，既保证了信息的可靠性，也增强了政府与民众之间的互动，将大大提高我国政务信息的透明度。( 二) 注重网络民意，增强舆论引导能力第一，面对网络中的各种民意以及质疑，政府危机管理者要实事求是地将所掌握的信息及时准确公布出来，并持续更新调查结果，让公众了解事情的最新动态。尊重群众的知情权、表达权，充分认识到学会运用微博、微信、QQ 等网络新媒体与公众进行双向沟通将有助于提高政府危机信息管理水平。2012年9 月16 日，由民众抗议日本购买钓鱼岛事件所引发的广州烈士陵园等地出现的大量群众聚集事件，届时各类煽动信息不胫而走，许多市民陷入权威信息缺失的恐慌之中。此时，“@ 广州公安”微博在短时间内向群众发布现场交通、治安情况，开展疏导群众工作，有效减缓危机的蔓延。［5］可见，信息时代给政府的信息管理工作提供了契机，政府危机管理部门可以通过网络将信息直接传递给公众，减少中间环节，避免信息失真的概率，以便在一定程度上遏制各种小道消息像病毒裂变的方式迅速传播开来的局面，掌握舆论主导权。另外，大数据也为政府的危机信息管理提供强大的决策支持。政府危机信息管理人员通过网络关键词搜索及语义智能分析等技术，能够在舆情控制方面对提高舆情分析的及时性、全面性水平有一个突破性的进展。［6］全面掌握与危机事件相关的社情民意，将有利于政府应对网络突发公共事件的能力的进一步提高。第二，政府人员需要掌握沟通技巧，在与网民沟通时，特别是使用政务微博等代表政府形象的互动工具时，须时刻保持清醒、理性的头脑，牢牢地记住自己所代表的身份，注意自己讲话的语气用词等细节。平等、真诚的态度是政务微博得到网民信任的首要前提。政府人员不仅要平心静气地与网民沟通，更不能讲一些让人听了相当厌恶的空话、套话，而是要从事实出发，用实际行动讲话，这样的沟通互动才会有实质性的结果。第三，政府危机管理人员要懂得通过巧妙引导舆论和主动设置议程，坚持公共利益和人文关怀原则的基础上将筛选过的看法传达给民众，在潜移默化中起到引导和调节舆情的作用，这样做是“危”为“机”、提升政府公信力的关键。因此，政府要利用热门的网络媒体( 如政务微博、政府微信公众账号等) 设置议程，引导公众对危机事件的真相进行探究，把那些从心理学、法学、社会学等各个角度深入分析危机事件、具有真实可靠性、说服性的文章或者简短信息传播开来，引导社会民众理性思考，同时向民众表达与他们齐心协力共度危机的希望，将舆情引导到有利于化解危机的方向上。与此同时，报纸、电视、广播等传统媒介以及网络电视等新媒体也要与政府密切合作，发挥媒体本身的公信力，把政府主导的真实信息散播开来，过滤掉鱼龙混杂的大量网络信息，争取做到口径和政府的核心信息一致，从而使网民们纷纷转载官方言论，达到民间舆论场与官方舆论场逐渐对接。第四，拓宽信息来源的渠道，现代网络的普及使得政府对危机信息的获取已经不能完全局限于行政系统内部，更需要让传统管理模式中那些不被重视、利用率极低的信息来源，诸如草根组织所搜集的信息也成为危机信息的一部分，这样做的结果一方面避免了由于信息来源方式少而导致政府对危机信息的“孤陋寡闻”，另一方面也给危机决策者提供尽可能完整的信息，有助于决策和行动计划的有效制定。目前，电子政务也在民意数据、环境数据等方面的收集取得突破性的进展。由此得知，大数据时代下，政府危机信息管理者能够将来自行政系统内部、网民以及遍布许多城市的各种传感器所获取的大量信息汇聚在一起，在此基础上结合历史经验进行分析，把那些真正对化解危机有需要的信息提取出来，并在196危机信息发布的“黄金时段”将事件的情况和决策传递给民众和政府相关部门，这样做并不是零散地罗列信息，而是指导政府有关人员和民众如何行动。( 三) 培养健康的网络文化，建立健全监管制度法规政府一方面要极力宣扬健康的网络文化，倡导处于虚拟世界中的每个网民要富于责任心，在不明白危机事件真相的情况下，不随意发表可能引起恐慌的言论，更不要非理性地转发一些煽动性的信息，而是要不断地提高自身的思想道德水平和分辨是非的能力，为培养大数据环境下的和谐文化尽绵薄之力。另外，政府要依法打击那些有意利用网络进行造谣的人，对网络造谣者绝不姑息，强化对网络信息的有效监督及法制建设，这涉及许多互联网方面的技术以及法律方面的知识，需要政府相关人员以及学者专家们共同为之努力。这也要求政府培养一支高素质的危机信息管理人才队伍。危机信息管理人才应具备以下三个方面的能力: 一是熟练地掌握现代信息技术进行有效的数据分析是危机信息管理人员的必备技能，各级政府、各个地区的信息管理者之间要建立起现代的信息网络，实现资源共享以防陷入“信息孤岛”的困境; 二是危机信息管理人员要引入竞争机制，培养增强经济效益的意识，竭力节约政府在危机信息管理各个层面上的开支; 三是危机信息管理人员需要掌握尽可能多的学科知识，诸如对信息科学、公共管理、复杂科学等有一定的研究，这样做有助于危机信息管理者从纷繁复杂的危机信息中迅速提炼出针对性强、说服力大的真实信息以告知公众。健康网络文化的形成，有赖于政府相关部门的引导，也有赖于广大的网民对网络规则的遵守。参考文献［1］兰州市“4·11”局部自来水苯超标事件发生后的12 小时［N］．中国甘肃网－ 甘肃经济日报． 2014 － 4 － 15． http: / /gansu． gscn． com．cn /system/2014 /04 /15 /010665560． shtml．［2］沙勇忠等著． 公共危机信息管理［M］． 北京: 中国社会科学出版社，2014． 6: 343 － 344．［3］向佐群，胡美灵． 对我国农村政府信息公开的调查与思考［J］． 湖南社会科学，2007，( 5) : 79 － 83．［4］中央电视台新闻会客厅: “王国庆: 新闻发言人刚及格”，2007 －07 － 13． 央视国际． www． cctv． com．［5］ 广东公安微博联动处置涉日保钓抗议活动事件［N］． 公安部网站． 2012 － 12 － 10． http: / /news． qq． com/a /20121210 /001767． htm ．［6］王克照． 智慧政府之路: 大数据、云计算、物联网架构应用［M］．北京: 清华大学出版社，2014: 91．责任编辑: 刘俊沅197