*孔晓娟　邹静琴**华南农业大学公共管理学院　广东广州　510642摘　要:关键词：通过全面系统地回溯近年来有关于农村电子政务研究的文献成果，总结出了中国农村电子政务发展是全面推进新农村建设、实现农村坚持民主和监督、推行农村信息化的必然之举。但相关研究也表明了目前仍存在农村信息网络基础设施落后、资源匮乏、内容形式化问题突出以及农民的文化素质偏低等问题阻碍着电子政务在农村的推广和应用。最后，综述了农村电子政务发展的几种模式。电子政务；农村信息化；农业信息化；数字鸿沟；农业信息*基金项目：广东省软科学研究计划项目“应用信息技术提升农村基层治理能力的路径与机制研究”（项目编号：2011B070300050）。**通讯作者　　　　收稿日期：2014-07-16学术篇一、研究概述（一）农村电子政务研究的缘起与发展伴随着全球信息化的快速发展，以电子政务建设推进政府管理创新、提高政府办事效率和水平已成为各国政府改革和发展的重要趋势。在此发展进程中，农村基层政府也同样扮演着极为重要和关键的角色。在原有的电子政务现实基础上，发展农村电子政务，为村民提供优质、透明、高效的村务和涉农信息服务，成为目前农村信息化发展的必然趋势。从推动信息化建设到发展农村电子政务，经历了较长一段时间的推进和发展。早在1984年，国务院批准国家计划委员会成立信息管理办公室，负责国务院各部委的信息系统建设，中央和地方党政部门在内部也建立了各种横向和纵向的信息办公网络，为计算机应用和网络技术推广奠定了基础。1993年，国务院召开国家经济信息化联席会议，实施金桥、金关、金卡、金税等重大信息化工程，为重点行业和部门传输数据。[1]1994年12月，“国家经济信息化联席会议”第三次会议提出“金农工程”，目的是加速和推进农业和农村信息化，建立“农业综合管理和服务信息系统”。1999年被誉为“政府上网年”，正式揭开了中国电子政务大发展的序幕。2002年11月，党的十六大报告中明确指出了“以信息化带动工业化”“大力加强电子政务建设”等目标和要求。以2007年广东省德庆县开通的中国第一个电子村务平台为起点，农村电子政务在基层政府的政务尤其是村务信息管理上发挥了重要作用。与此同时，有关农村电子政务的研究也开始得到丰富和发展。（二）研究成果统计通过在中国知网（CNKI）、万方数据库、谷歌学术三大期刊文献数据检索平台以“农村电子政务”“电子村务”为关键词进行检索，截至2013年3月31日，可搜索到相关公开发表的论文数量为69篇、硕博士论文13篇、会议论文1篇，研究成果发表的时间及数量统计详见图1。从图1的统计可以看出，以农村电子政务为主题展开研究的成果最早可以追溯到2003年，但直到2007年这电子政务 E-GOVERNMENT 2015年第1期（总第145期） 91方面的研究成果才逐渐增多。农村电子政务方面的研究是一个与实践发展紧密相结合的研究领域。虽然自1994年启动了“金农工程”后农村信息化工作已逐步开展，然而直到2007年，随着全国首个农村电子村务信息平台的运行，才掀开了农村电子政务发展的新热潮，这正好印证了该领域学术理论研究的发展情况。从目前已有的文献资料可以看到，农村电子政务研究的特点与中国电子政务研究有着相类似的地方，但同时也有其自身的特殊性，主要表现在：研究内容的交叉性、研究主体的多样性以及研究与实践的同步性。[2]⒈研究角度与内容的多样性农村电子政务研究同时涉及了行政管理、软件管理、信息工程管理等方面，是一个多学科有机融合的交叉领域，因此对该问题展开研究的视角以及内容也是多样性的。根据现有的文献统计可以发现，有相当大部分的研究是从社会主义新农村建设中提及的“生产发展，生活富裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”的五大要求出发，探讨发展基层电子政务的重要意义和模式创新的方向；有的文献则是从基层政府治理理论出发，探讨农村电子政务的推广如何实现基层管理民主；也有的学者则从新公共服务以及行政生态理论视角出发，探讨在该语境下的农村电子政务发展路径的选择等。上述成果的研究角度，都可以归结为是从行政管理理论的学科视角出发的。此外，还有一部分研究则是从网络信息工程专业角度出发，如从系统动力学、云计算理论、信息精准度等电子村务构建的技术层面出发，以现有政府的电子政务网站和信息平台为经验和方法，完善农村电子村务信息平台搭建框架和内容。⒉研究主体丰富性目前，从事农村电子村务研究的人员队伍，绝大多数是较早在电子政务研究领域已颇有成果的一些专家学者。对于这批研究电子政务的专家学者而言，若从他们所处的研究机构和单位进行统计，也同样可以发现该领域的研究主体是具有丰富性的。综合来说，目前研究农村电子政务的主体主要包括如下三个方面：一是各大高校和党校系统电子政务领域的科研人员、在读硕博士研究生。这是规模最为庞大的一支队伍，同时这个群体的研究人员绝大多数是从行政管理的学科背景视角出发，对电子政务的发展和模式创新提供理论支撑。二是与网络信息技术、远程网络平台相关的咨询公司和IT公司的研究部门。这支队伍里的研究人员的研究重点主要是为电子政务项目的管理和现存问题提出解决方法做实践性和技术层面的研究。三是各级政府部门的信息中心或信息办具有信息知识背景的行政人员。这方面的研究主体一方面会从现有的农村电子政务的应用和实施情况出发，展开深入的调研和统计，形成相关的数据和报告，政府部门以此作为基本参考依据对当地的电子政务实施情况作出评价以及提出改进建议；另外一方面则是对当地的电子政务平台构建及完成发挥监督作用。孔晓娟　邹静琴·中国农村电子政务发展现状及模式研究综述图1　2003-2013年国内农村电子政务研究成果数量统计92 电子政务 E-GOVERNMENT 2015年第1期（总第145期）孔晓娟　邹静琴·中国农村电子政务发展现状及模式研究综述⒊研究与实践的同步性农村电子政务是伴随着信息化推广到电子政务应用发展成熟而成长的。该项研究是从实践中来的，因此推动该项研究的发展必然也是与实践同步的。因此，有相当多的文献是从各地区内的乡镇政府的电子政务的应用实践为出发点，对农村电子政务研究的内容进行丰富和扩展的。同时，在这些以实践为基础的研究成果中可以总结出不同地区的实施经验和方法，为各地推动电子村务工作提供了很好的范例和蓝本。例如，广东省德庆县作为全国首个电子村务信息平台推广和应用的试点，以此作为研究范例和实践样本的研究即很多；其次，还有相当多的研究则是从福建、陕西、山东等几个农业大省农村电子政务的推广和应用情况出发，对该领域的研究内容进行丰富和完善的。二、中国农村电子政务发展现状（一）农村电子政务建设的紧迫性和重要性2007年7月19日的《南方日报》专题报道了全国首个电子村务公开栏——广东省德庆县的农村党风廉政信息平台的应用。[3]在该报道中谈到，通过电子政务信息平台，将所有村民关心的村务信息都放在该平台上，村民通过电视、电话、手机短信等点播途径即可查询到村务的相关信息。该项技术的应用，为中国农村基层民主管理、基层反腐提供了新的思路和手段。正是从该县的电子村务的实践出发，让人们看到了现阶段在农村积极推广电子政务建设工作是极具紧迫性和重要性的。⒈全面实现新农村建设的要求“生产发展，生活富裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”是社会主义新农村建设的基本要求。从这一要求出发，有一部分学者将发展农村电子政务的必然性与新农村建设的要求紧密结合在了一起。温立茹、张培[4]认为，新农村建设中的“生产发展”，就是要发展现代化农业，这就要求必须彻底改变传统农业封闭的生产模式。农村电子政务，可以针对传统农村生产发展存在的问题，为农业生产发展带来可靠的信息支持，同时借助农业信息平台，可以建立和开发农产品物流配送系统，从而为农民提供一个交互信息平台，让农民可以准确地把握市场信息，在农产品交易中获利，最终实现“生活富裕”的要求。杨兴凯、张笑楠[5]在其研究中指出，电子政务应用于农村将有效改变基层行政工作人员和广大农民的观念。通过构建农村电子政务体系，可以满足农民科技培训的需要，促进农村精神文化建设，有效推动“乡风文明”。同时，通过建立信息化手段代替传统的“贴大字报”的形式将信息公开，更有利于农村“村容整洁”的目标实现。⒉实现农村基层民主与监督村民应该享有充分的知情权、参与权、表达权和监督权，这样才可以确保实现农村基层民主的发展。在农村实现电子政务，有助于实现村内的财务管理、土地管理、涉农收费等一系列与农民群众利益密切相关的事项全部公开，从而“确保权力在阳光下运行”[6]。赵丽敏等[7]认为，通过村级电子政务建设能够有效实现政务公开，拓宽农村社情民意表达渠道，加强村民参政议政，促进村民自治和民主管理。同时，广东省纪委常委、省监察厅副厅长秦通海在接受相关采访时指出，推进农村基层党风廉政建设，运用发展的思路和改革的办法，加之借助现代信息化的手段，可以有效地防治腐败。⒊推动农村信息化建设，带动村内经济发展农村电子政务是推动农村信息化建设的一个关键点，加快农村电子政务建设，能够全面促进信息技术在村级政府、农村社会以及农民生活各领域的应用，从而电子政务 E-GOVERNMENT 2015年第1期（总第145期） 93孔晓娟　邹静琴·中国农村电子政务发展现状及模式研究综述更好地促进农村的信息化发展，缩小城乡之间的“数字鸿沟”。已有的研究中可以得出这样一个结论：农村电子政务的发展会推动农村信息化建设，信息化在农村生产、生活中的应用和普及又将给农业生产发展带来极大的便利，以及充分的信息资源。这些便利和信息，最终又将直接带动农村的农业经济发展。因此，从这一角度出发，再次验证了发展农村电子政务的必要性。（二）存在问题与制约因素1994年12月，“国家经济信息化联合会议”第3次会议提出的“金农工程”为农村信息化带来了极大的推动作用，随后从电子政务中衍生出来的农村电子政务的实施情况，更是与基层地方经济发展状况、人口素质密切相关。因此，地区的经济发展水平、资源拥有量以及人口的科学素质等方面的差异，最终也决定了不同地区的电子村务实行情况存在着较大的差异，这些差异也将成为中国农村电子政务发展的瓶颈和制约因素。⒈农村信息网络基础设施落后农村信息网络基础设施主要包括电信网络、广电网络、计算机互联网等在内的信息网络以及各种信息化设备。赵丽敏，廖桂平等[7]在其文章中强调，信息网络基础设施是建设村级电子政务的关键，是村级电子政务建设的前提。中国目前在村级信息网络基础设施投放建设中存在着严重不足的现象。与发达国家相比，中国的农业信息系统建设投入，尤其是体系基础设施建设投入还存在较大的差距，信息采集、处理、分析、发布等环节以及手段都相对落后。[8]许智宏、刘耀[9]的文章提到，虽然随着“村村通”工程的推进，农村的电话普及率和广播电视覆盖率都达到了90%以上，但是农村的互联网普及率仍然很低。2014年7月发布的《第34次中国互联网络发展状况统计报告》显示，中国网民中农村网民占比为28.2%。由此可见，信息网络基础设施建设在推进农村信息化进程中占据着极为重要的地位。从福建省基层农村电子政务发展情况来看，截至2010年8月，该省村通宽带率已经达到了95.97%，固定电话普及率达到30.5部/百人，移动电话普及率78部/百人，而该数据与城镇相比水平还明显偏低。如刘斌[10]的实例分析研究指出，以福建省莆田市涵江区秋芦镇秋芦村为例：该村人口达1200人，共有285户，但普及电脑家庭仅有65户，约占22.8%，开通网络的仅25户，约占8.77%。信息基础设施是在农村开展电子村务的物质基础和前提条件，但是由于受到经济社会发展水平的影响，互联网接入条件不足、硬件设施落后等因素，最终会成为影响农村电子政务推广的重要影响因素，同时这也必将导致经济落后地区与发达地区之间的“数字鸿沟”再一次扩大。⒉资源匮乏，建设水平偏低农村电子政务的发展需要多方面资源的配合和支持，这些资源包括资金资源、信息资源以及网络资源。就目前来看，这三方面的资源都较为匮乏，从而使得村级电子政务建设水平偏低。资金资源是制约村级电子政务发展的根本性障碍，对于欠发达和贫困地区而言，资金成为电子政务发展的瓶颈。赵鹏超、常士訚[11]在关于中西部农村电子政务建设的研究中分析到，中西部地区有很多贫困地区，工业基础薄弱，工业化程度不高，相对于发达地区存在较大的差距。这些地区的地方政府财政紧张，极少县（市、区）可以财政自保，大多数是属国家财政转移支付的赤字县、贫困县。资金资源的匮乏为这些地区推广农村电子政务带来了巨大挑战。信息资源是信息服务的基础和主体。信息资源的质量决定了服务的质量。中国电子政务建设在信息资源的94 电子政务 E-GOVERNMENT 2015年第1期（总第145期）孔晓娟　邹静琴·中国农村电子政务发展现状及模式研究综述组织与开发利用方面较为落后，信息采集环节薄弱，缺乏对信息资源的深层次开发，部门之间信息资源共享不足、封锁严重，信息资源社会化利用有限。宋建辉[8]认为，农业部门在进行电子政务信息平台构建的过程中，信息采集面窄，缺乏规范化和标准化是最主要的原因。目前的信息采集范围主要是以国内为主，对国际农业信息涉猎不多，与国际信息交流互惠的合作较少，从而未能享受和利用现有的国际农业产品市场的信息资源。网络资源的匮乏与信息资源的欠缺某种程度上存在着因果关系。现阶段，各类型的网站数量庞大，但是真正的农业网站、农村服务型的网站所占比例很小。这些数量不多的农村信息网络资源，其数据库规模较小而且数据分散，甚至部分网络信息存在一定的重复性。针对上述信息资源和网络资源匮乏的现象，石共文，周建球[12]形象地将其比喻为“有路无车”“有车无货”“有电子无政务”的尴尬局面。⒊缺乏统一规划和标准“标准先行，制度保障”[13]，既是发达国家开展电子政务的成功经验与深刻教训的总结，也是今后中国积极推行电子化公共服务的重要思想与基本准则。[14]然而，中国农村电子政务缺乏统一规划和标准。黄政[15]通过观察分析发现，虽然各级、各地政府都分别制定了一些与信息化建设标准相关的政府文件和政策法规，在一定程度上为农村电子政务建设的开展提供了准则与依据，但从应用效果来看，与实际要求还存在一定差距。高继斌等[16]的研究表明，2005年底，中国95%的部委拥有部门网站，75%以上的地方政府拥有门户网站，涉及“三农”信息服务的部门有农业部、教育部、科技部等17个部委，然而这些部委都各运行自己的一套系统，没有实现统一的数据标准或信息共享，使信息的利用率降低，造成资源浪费。由于政府部门之间在农村电子政务的信息应用标准、应用支撑标准、信息安全标准等方面都存在着较大差异，从而造成了各地农村电子政务系统不能进行统一的规范管理，不同的政府职能部门采用不同的技术标准与规范必然导致部门之间、系统之间的信息资源不能实现共享，从而造成社会公共资源的极大浪费。⒋信息内容形式化，缺乏服务性效能在围绕中国农村电子政务现存问题的研究中，对信息内容形式化、缺乏服务性效能等问题有共识。赵丽敏、廖桂平等[7]以“针对性不强，服务功能缺失”来概括这一问题，并指出中国电子政务还处在发展不成熟阶段，基层的电子政务定位缺乏服务导向，停留在信息发布和形象展示阶段。现有村级电子政务普遍针对性不强，没有有效地结合当地农村农业的生产、生活和管理等特点构建电子政务功能板块，存在指导性的内容和易于理解的内容不足等问题。李永生[1]以秦东地区的农村电子政务发展为研究对象，指出存在“过分强调信息技术，忽视政务的本质内容”等问题。例如，该地区将农村电子政务定位为政府上网工程，围绕本地特色产品和服务项目不断升级硬件设备、软件系统和网络体系，忽略了电子政务内容的完善和贴近民情需求的信息内容建设。又如赵鹏超、常士訚等[11]以中西部农村地区进行分析研究，指出这些地区的农村电子政务建设平台内的信息无论是内容还是形式都存在大量问题。这些问题表现为：①有相当多的政府部门电子政务网仅仅局限于把一些法律法规、政策、条文等从纸上搬到网上，公开的信息数量少，质量不高；②政府信息网络没有动态信息的反映，也缺乏和用户沟通交流的渠道。赵育梅[17]在对国内196个政府网站的调查中发现，其中只有7.6%的政府网站有1项或1项以上的政府文电子政务 E-GOVERNMENT 2015年第1期（总第145期） 95件下载功能；6.4%的网站可以实现网上提交和申请功能；2.3%的网站可以在一定范围内在线查看处理结果；虽然有18.6%的网站拥有投诉和举报功能，但是却只有2.2%的网站具有反馈功能。⒌农民文化素质有待提高农民是农村电子政务最主要的服务对象，但是众多学者在研究中都发现了同样一个问题，就是农民文化素质普遍较低，信息技术技能掌握不足，从而成为了阻碍农村电子政务推广和应用的重要因素。许智宏和刘耀等人在其研究中强调，农村电子政务发展的制约因素主要可以概括为客观和主观两个方面。其中，主观方面的因素又可以归结为信息化意识薄弱和教育状况落后。关于农村教育水平的落后,《中国农村统计年鉴2011》对农村居民家庭劳动力文化状况的统计给出了准确的描述：每百个农村劳动力中，不识字或识字很少的比率是5.73%，小学文化程度的占24.44%，初中文化程度的占52.44%，高中和中专文化程度的比率分别是12.05%和2.93%，大专及大专以上的仅占2.41%。另外，农村网民中初中及以下学历的占62.5%。农民文化素质偏低，直接影响其信息化素养。同时，由于长期处于农村地区，农民的视野较为狭窄，因此接受能力也相对较弱，所以电子政务作为一项新兴的事物，要让农民尽快适应和接受并能够充分地利用它，还需要较长的一段时间。三、中国农村电子政务发展模式选择农村电子政务研究和实践时间都还不长，实践和理论层面都还没有形成一套规范和统一的发展模式。在明确具体的发展模式选择之前，我们必须要理顺农村电子政务构建的逻辑和现实起点。赵国洪对此作出了回应：长期以来，人们常常将“网站本位”作为农村电子政务建设的逻辑起点，从而造成过半“三农”服务信息网站处于“死亡”或“半死亡”状态。要走出这一认识误区，应准确认识到农村电子政务建设的逻辑起点和现实起点分别是电子农民和电子农村。[18]此外，长期从事电子政务研究的齐冬梅对农村电子政务建设的路径选择做了系统思考：推进农村电子政务建设，就必须要与政府改革紧密结合，才能取得成效。为此，一方面领导干部要充分认识到电子政务的深刻内涵；另一方面，相关主管领导必须亲自参与到电子政务建设和实施的过程中来；此外，电子政务建设必须要与管理创新形成有机的互动。[19]在此基础上，目前学术界较为认同和推广的农村电子政务发展模式有以下几种：第一，社会化模式。即农村电子政务的建设过程，应在政府的主导下调动和利用社会多方力量，如企业、社会团体和公众等，综合多方实力（理念、管理、资金、技术、信息、人才等），共同来推进和完成。在该模式下，强调政府作为强有力的中枢机构来协调各方面的矛盾和关系，同时借助社会化的力量，如企业、社会团体、公众的支持力量，弥补政府部门建设电子政务的不足和缺陷。第二，“先商后政”模式。农民最为关心的信息是与自身利益相关的信息。若要电子村务得到广泛的使用和认同，首先就应该确保在这个农村信息平台中有农民关心的或想要了解的涉农商业信息。当这个平台可以提供准确、全面的农贸商务信息时，定可为农民的生产和经营带来极大的帮助。因此，先尝试发展涉商方面的信息，然后再逐步完善政务信息。这种发展模式强调的是政务系统内信息的逐步完善，可以让农民逐步熟悉和了解电子政务，从而推动农村电子政务的应用。孔晓娟　邹静琴·中国农村电子政务发展现状及模式研究综述96 电子政务 E-GOVERNMENT 2015年第1期（总第145期）第三，PPP模式（公私合作模式）。主要是指政府与营利性企业或非营利性机构基于项目而形成的合作形式。[20]在该模式下，可以引入市场化的运作，促进投资主体多元化，从而缓解中国目前农村电子政务建设的资金、资源不足等压力。同时,在该模式下发展的电子政务可以同时兼顾企业和政府各自的长处，从而满足不同方面的需求。四、小结通过系统地回顾已有的研究，我们可以看到，目前中国农村电子政务在建设过程中仍然存在一些客观和主观的制约因素和问题。而要解决这些问题，就应清楚准确地把握农村电子政务建设的内容和方向。我们必须要清楚认识到，农村电子政务工作的推进定将会是一个漫长复杂的过程，在不同地区它将面临不同的问题，因此在建设模式的选择过程中一定要有针对性，坚持以农民的实际需求为导向，以服务为中心，有目标、有计划地创新发展模式，逐步推进农村电子政务的应用和发展，从而最终确保农村信息化的全面推进。参考文献：[1]李永生. 秦东地区农村基层政府电子政务建设的困境及对策[J]. 陕西农业科学，2012(1).[2]汤志伟，赵生辉，贾旭旻. 国内电子政务研究的现状及趋势综述[J]. 电子科技大学学报:社科版，2006(2).[3]胡键，郑君. “电子村务公开栏”点播即知村务事[EB/OL]. (2007-07-19)[2014-12-18]. http://news.sohu.com/20070719/n251140123.shtml.[4]温立茹，张培. 发展基层电子政务，推进新农村建设[J].改革与开放，2009(12).[5]杨兴凯，张笑楠. 新农村电子政务建设模式研究[J]. 中国信息界，2007(Z1).[6]于欣惠. 电子村务建设研究[J]. 学理论，2010(18).[7]赵丽敏，廖桂平，陈艳，等. 村级电子政务现状及发展对策分析[J]. 农业工程，2012(9).[8]宋建辉. 农业电子政务应用研究[D]. 武汉：武汉大学，2005.[9]许智宏，刘耀. 农村电子政务的制约因素及对策建议[J].农村网络信息，2007(5).[10]刘斌. 福建省基层农村电子政务发展问题研究[J]. 农业网络信息，2011(2).[11]郑鹏超，常士訚. 中西部农村电子政务建设现状与对策[J]. 河北农业科学，2009(1).[12]石共文，周建球. 我国地方人大电子政务建设中存在的问题与对策[J]. 电子政务，2010(5).[13]邹鹏. 基于电子政务乡镇政府管理体制创新[D]. 长春：吉林大学，2009.[14]候卫真. 电子政务建设与发展[M]. 北京：北京大学出版社，2008.[15]黄政. 新公共服务视域下我国农村电子政务发展研究[D].武汉：华中师范大学，2011.[16]高继斌，李琲. 中国农村电子政务发展研究[J]. 北方经济，2008(1).[17]赵育梅. 中国电子政务发展中出现的问题及对策研究[J].北京邮电大学学报：社会科学版，2004(2).[18]赵国洪. 我国农村电子政务的逻辑起点与现实起点[J]. 江西农业大学学报：社会科学版，2009(2).[19]齐冬梅. 关于农村电子政务建设的路径选择[J]. 理论探索，2008(1).[20]迪莉娅. 农村电子政务建设PPP模式的SWOT分析及对策研究]. 中国信息界，2009(12).作者简介：孔晓娟（1989—），女，华南农业大学公共管理学院2012级硕士研究生，研究方向：基层地方政府管理。邹静琴（1967—），女，华南农业大学公共管理学院教授，研究方向：当代中国基层治理与民主政治发展。孔晓娟　邹静琴·中国农村电子政务发展现状及模式研究综述