潘　军[ 摘　要] 由于区域经济和科技发达水平不同, 现阶段我国的区域电子政务发展水平极为不平衡, 存在着许多制约电子政务发展的因素。我国电子政务健康快速发展需要从制度层面创新思路, 探讨电子政务发展的动力问题。本文认为, 强制性制度创新和诱致性制度创新是推动电子政务发展的动力源, 这两种制度创新促进电子政务发展的主要动力分别来源于排斥效应和自发效应。不同的区域应采用不同的制度创新模式:经济发达区域应建立以诱致性制度创新为主、强制性制度创新为辅的电子政务发展模式;经济欠发达的区域应建立以强制性制度创新为主、诱致性制度创新为辅的电子政务发展模式。[ 关键词] 电子政务;制度创新;动力机制[ 中图分类号] C931.2　　[ 文献标识码] A　　[ 文章编号] 1006-0863(2008)08 -0074 -03　　新制度经济学认为, 制度创新的路径有强制性制度创新和诱致性制度创新, 或者说内生型制度创新和外生型制度创新。制度创新可以为电子政务发展提供多种形式的制度设计与安排, 同时, 也可为电子政务发展创造一种富有生机与活力的制度环境, 减少电子政务运行中的不确定性和风险, 使政府管理和政府改革在制度创新促进电子政务发展中获取更多、更大的效益。本文将从强制性制度创新和诱致性制度创新两种路径来剖析制度创新在电子政务发展中的动力源形成过程, 并在此基础上揭示制度创新中的“二元模式” 对电子政务持续发展的基本规律。一、电子政务发展的强制性制度创新动力分析尽管电子政务属于现代政治文明范畴, 但是电子政务受自然科学属性的影响, 它本身不具备自发地对社会施加作用力并产生效用的政治能量, 需要通过制度创新不断地为其提供强有力的政治庇护与组织扶植, 电子政务才能获得更强大的发展动力。(一)电子政务发展的强制性制度创新动力特征新制度经济学认为, 强制性制度创新是“由政府命令、法律引入和实行”、“由政府主导的、自上而下的制度变迁”。[ 1] 在制度创新推动电子政务发展的过程中, 强制性逻辑具有深刻的内涵, 不能单纯地从字面上理解, 而应从制度视角重新审视激励和约束电子政务发展的法治性、权威性及其公正性, 利用强制性制度创新方式行使相关的行政命令、法律法规、方针政策等手段, 来鞭策、规范和要求地方政府不折不扣地落实、实施和执行电子政务建设任务。强制性制度创新促进电子政务发展具有四个主要特征:一是纲领性。强制性制度创新产生的电子政务发展的思路具有宏观行政命令意味, 属于原则性的指南, 如规定在一定时期内电子政务建设的战略目标及其任务等;二是绝对性。强制性制度创新提供的电子政务的发展路径具有一定的绝对性, 几乎不受任何因素限制甚至别无选择。在强制性制度创新作用下, 任何有碍于电子政务发展的因素都将转化为服从电子政务建设的因素;三是全局性。强制性制度创新主要针对国家层面而言, 属于全国性的制度更新过程。它对于各个区域电子政务发展具有普遍性的引领作用, 要求在全国范围内无论是发达地区还是欠发达地区都必须无条件地按照电子政务的既定发展方向运作;四是革命性。强制性制度创新是在瓦解束缚电子政务发展的旧制度安排基础上进行的, 它有利于彻底摆脱制度创新中“路径依赖” 的困惑, 选择全新的电子政务发展路线。一般而言, 经济、科技越不发达、现代文明程度越低的国家或区域, 电子政务应用与发展的难度越大, 则对强制性制度创新的需求也越多、越迫切。(二)电子政务发展的强制性制度创新动力形成机理从强制性制度创新促进电子政务发展的基本逻辑中可以推出, 强制性制度创新作用于电子政务发展的过程中势必产生一种“排斥效应” :排除一切有悖于制度创新推动电子政务发展的因素, 以制度的“铁手腕” 功能, 有力地扭转影响电子政务推广普及的不利倾向, 迫使各种矛盾、冲突和干扰服从电子政务发展的既定路线, 从而形成电子电子政务2008年第8期　总第278期　75政务发展的新秩序。强制性制度创新在电子政务发展中产生的排斥效应, 不仅可以快速满足电子政务发展的制度需求, 易于实现电子政务发展的预期目标和降低权力博弈的制度成本, 更重要的是在电子政务受到阻碍难以取得进展的情况下, 强制性制度创新将促使电子政务效用函数产生积极功能, 从而有效地减缓或消除电子政务发展的被动局面。但是, 从辩证的角度看, 排斥效应也存在负向演化趋向。在强制性制度创新促进电子政务发展的过程中, 如果排斥效应比较薄弱, 所形成的排斥力不足以削弱或抵消影响电子政务发展的阻力, 使电子政务在实践中不能达到预期效果, 说明制度创新的强制性力度不足;如果排斥效应过于强烈, 制度创新的强制性力度过大, 所形成的排斥力在实践中将转换成一种巨大的压力, 会驱使电子政务发展进入误区。如容易产生一哄而上搞电子政务的过激行为,这不仅不能给电子政务发展带来预期的良好结果, 反而将其蜕变成“电子政务政绩工程”, 造成巨大的资源浪费。因此, 制度创新促进电子政务发展中的强制性必须适度。二、电子政务发展的诱致性制度创新动力分析强制性制度创新的动力作用具有一定时效性, 而诱致性制度创新的动力作用具有一定持久性。在一般情况下,电子政务的发展需要借助于诱致性制度创新的动力作用。(一)电子政务发展的诱致性制度创新动力特征在诱致性制度创新促进电子政务发展过程中, 制度选择和制度创新的行为主体是地方政府, 诱致性制度创新是一个自下而上的制度更新过程。诱致性并非是一般意义上的吸引或诱导, 而是由于“制度构建的变更或替代, 或者是新制度构建的创造, 由个人或一群人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行”。[ 2] 对于电子政务发展不均衡引致的获利机会而言, 将吸引地方政府响应获利机会并自觉地为之进行制度创新, 从而使电子政务在不断地造福于区域建设过程中得到普及与发展。诱致性制度创新促进电子政务发展具有四个主要特征:一是自主性。诱致性制度创新是地方政府根据区域电子政务建设的实际需要来开发和利用制度资源的自主性行为, 它有助于扩大地方政府利用电子政务提高政府管理效能的选择权, 从而有效地增强制度创新与电子政务具体实践的耦合;二是局部性。由于诱致性制度创新的实施者是地方政府, 所以它仅适用于指导区域电子政务运作过程, 使制度创新和电子政务发展更富有针对性;三是多样性。由于各个地方政府所面临的区域社会环境不同, 特别是区域间电子政务发展水平参差不齐,因而所进行的诱致性制度创新路径及内容也各有差别, 由此产生的电子政务发展绩效也各有千秋;四是获利性。电子政务发展能够产生获利机会是地方政府自发地为之进行制度创新的主要诱因。离开电子政务的获利性, 将难以吸引地方政府产生制度创新的积极性, 反过来也难以推动区域电子政务发展。一般来说, 经济科技发展越发达、现代文明程度越高的国家或区域, 电子政务应用与发展的基础越雄厚, 对诱致性制度创新的需求就越多、越强烈。(二)电子政务发展的诱致性制度创新动力形成机理在电子政务发展过程中, 诱致性制度创新产生的主要动力源于“自发效应”:在绝大多数情况下, 电子政务普及与应用得越深入, 产生的社会价值和经济价值越多样化、越显著, 给区域发展带来的获利机遇越多, 地方政府对捕捉这些获利机遇产生的吸引力也越大。为了将电子政务蕴藏的潜在效益转化为区域发展的现实效益, 地方政府应自发地创建或改革区域制度环境, 积极主动地进行制度创新。在这个过程中, 电子政务将得到高效的应用和快速发展。然而, 诱致性制度创新“自发效应” 的正向演化趋势并非是永恒的, 还存在着负向演化趋势, 其根源主要表现在两个方面:一是吸引力问题。地方政府利用制度创新推动区域电子政务发展的积极性能否形成持续稳定的机制, 一个关键因素在于电子政务能否给地方政府信息化带来良好的预期收益, 能否有效地降低政府管理与政府改革的预期成本, 为区域发展做出多种贡献。若在电子政务推广与普及过程中不能持续地为区域发展提供获利机会, 就容易使区域电子政务发展的吸引力不断地减退, 导致诱致性制度创新的“自发效应” 也随之不断衰减直到趋于零;二是“搭便车” 现象。在电子政务发展中, 地方政府进行诱致性制度设计与安排需要付出多种成本, 而地方政府作为诱致性制度创新的成功者和付出者, 对于所创立的新制度并不具有专利权, 其他地方政府可以模仿和借鉴, 从而以较小的制度创新代价在应用电子政务中获利。因此“使许多政府部门在电子政务建设中都处于观望的态度, 等待中央政府或其他政府能有所创新和突破, 自己可以坐享其成, 而不用承担创新的费用和风险”。[ 3] 这种状况导致一些地方政府缺乏制度创新的主动性, 使诱致性制度创新的“自发效应” 受到抑制或削弱, 造成区域电子政务应用与发展中制度供给短缺。三、电子政务持续发展的制度创新动力规律分析在系统分析电子政务发展的强制性制度创新和诱致性制度创新动力机制的基础上, 结合我国的具体国情和电子政府发展的现状, 研究制度创新促进电子政务发展的动力规律, 将有利于充分挖掘支持电子政务发展的制度资源,提高制度创新支撑电子政务发展的效能。(一)电子政务持续发展的制度创新动力形成条件强制性制度创新和诱致性制度创新既相互独立又相互依存, 二者是支持电子政务持续发展不可缺少的制度创新资源, 这主要基于两个方面的原因:一是制度创新促进电子政务发展中的强制性与诱致性具有相互衔接性。强制性制度创新主体的主要使命是创建电子政务发展的战略性制度, 具有代表国家利益的绝对权威;而诱致性制度创新主体的主要职责是建立实施电子政务发展战略的战术性制度, 具有落实电子政务建设方针政策的具体指导权和引导权;二是制度创新促进电子政务发展中的强制性与诱致性具有相互弥补性。当诱致性制度创新难以抵消电子政务发展的阻力时, 需要由作为国家最高决策层的中央政府实施强制性制度创新, 为地方政府进行诱致性制度创新扫除障碍;当强制性制度创新在电子政务具体实践中受到局限电子政务　76 2008年第8期　总第278期