孔　繁　玲(华南农业大学公共管理学院, 广州510642)摘　要:从对电子政务与政府管理制度创新的交叉研究中可以发现电子政务演进中政府管理制度新陈代谢的两种基本表现形式:同化反应和异化反应。这两种反应中存在着四种微观反应:同质同化反应、同质异化反应、异质同化反应和异质异化反应。通过这四种微观反应的具体机理和相应政府管理制度创新基本规律的比较研究, 可以发现这四种微观反应在政府管理制度创新中的演化关系。关键词:电子政务;制度创新;政府管理;电子政府中图分类号:D630.1　　文献标志码:A　　文章编号:1002 -462X(2008)05 -0087 -03收稿日期:2008 -04 -16基金项目:广东省哲学社会科学“十一五”规划项目阶段性成果(07O12)作者简介:孔繁玲(1956 -), 女, 黑龙江阿城人, 教授, 从事电子政务研究。　　政府管理制度是规定政府管理方向与路径的一个决定性因素。它同自然界的生物体一样具有生命周期, 要经历从产生、发展到成熟, 直至最终被替代的过程。虽然它本身不会自动发生作用, 但是它需要通过与政府领导者、政府组织、社会团体以及社会公众的有机结合才能产生效能。因此, 政府管理制度具有一定的生物学意义, 它遵循并体现新陈代谢规律。特别是电子政务不断地向政府管理制度领域的扩散和渗透, 为政府管理制度新陈代谢的图景增添了信息时代的色彩, 使其演化的内容、方向、规则发生了巨大变化。本文试就电子政务演进中政府管理制度的同化异化(同化反应与异化反应)问题来探讨政府管理制度新陈代谢的规律性, 旨在促进政府管理制度的创新和深化发展。电子政务演进中政府管理制度的基本维度在电子政务演进中, 研究政府管理制度创新的新陈代谢规律要涉及众多的复杂变量和因素,其中最基本的研究内容主要包括以下三个维度:1.政府管理制度创新主体政府管理制度创新主体是政府管理制度创新的发动者, 是依法取得政府管理制度创新的行使权力, 以其独立名义参与和影响政府管理制度的创新活动, 并承担由此而产生的制度后果的组织或个人。在一般情况下, 政府管理制度创新主体由中央及各级地方政府领导者、政府组织、社会团体及社会公众组成。政府领导者在政府管理制度创新主体中占据主导地位, 其主要身份属于组织者, 是政府组织集体意向的代言人和申述者。电子政务为政府管理制度创新提供了数字化工具和新的方法论。在政府管理制度创新的实践中, 电子政务的工具作用和方法论意义能否得到充分认同, 能否有效地转化为电子政务推动政府管理制度创新的积极行动, 主要取决于政府管理制度创新主体的认知取向、理性支持、文化观念等因素。因此, 政府管理制度创新主体是电子政务演进中政府管理制度新陈代谢规律研究的一个不可忽视的重要因素。2.政府管理制度创新方式政府管理制度是指在法律约束下, 按照一定的行政管理模式要求, 规范政府履行行政管理职责和服务职能行为的准则。政府管理制度创新是政府管理制度创新主体针对政府未来管理的需要, 将有关政府管理制度规范或规则进行新建、补充或重组, 从而形成更富有效率和效果的制度安排过程。它是政府管理制度新陈代谢的表现形式, 主要有四个方面内容:一是常规性政府管理制度创新方式, 即以行政管理理论与实践为依托的政府管理制度创新方式;二是变革性政府管理制度创新方式, 即以行政管理改革理论与实践为指导的政府管理制度创新方式;三是准电子化政府管理制度创新方式, 即以电子政务在行政管理中的一般应用理论与实践为参考的政府管理制度创新方式;四是电子化政府管理制度创新方式, 即以电子政务和行政管理交叉理论及实践为基础的政· 87·府管理制度创新方式。电子政务为政府管理制度创新开辟了新的途径。这一途径在政府管理制度创新实践中能否畅通, 能否形成一整套科学的、系统的、具体的操作方法与运作程序, 关键取决于政府管理创新方式对电子政务的适应程度和应用程度, 所以政府管理制度创新方式是电子政务演进中政府管理制度新陈代谢规律研究不可或缺的一个基本向度。3.政府管理制度基因基因是生物学领域中的遗传学概念, 它是决定生物体遗传功能的基本单位。将它移植到制度学领域, 政府管理制度基因是控制政府管理制度创新过程中产生遗传性状和遗传规律的基本单元, 是决定政府管理制度新陈代谢过程的演化趋向与质量的关键因素。它通过复制的方法, 把旧的政府管理制度中的某些遗传信息传递给新的政府管理制度, 并使遗传信息在新的政府管理制度中得到新的表达。受政府管理制度创新主体的执政思想意志、施政协调能力、参政价值观念、议政博弈能力、理政文化道德等多种因素的影响, 政府管理制度基因的内容构成、演化趋势、突变程度都存在着某种不确定性和随机性。电子政务为政府管理制度创新增添了新的动力来源。在政府管理制度创新实践中, 能否使电子政务的动力作用最大化, 能否转化为政府管理制度创新的生机与活力, 主要取决于政府管理制度基因对电子政务的接纳程度和融合质量。因此, 政府管理制度基因是电子政务演进中的政府管理制度新陈代谢规律研究必然要触及的一个关键性变量。电子政务演进中政府管理制度的同化反应在生物学中, 同化反应是指生物体将从外部环境中获取的某种营养物质转变成自身的组织物质, 并从中储存能量的变化。这种生物体新陈代谢的表现形式又被称之为合成代谢反应。运用合成代谢反应这一原理解读政府管理制度创新过程将会发现, 同化反应是对政府管理制度的完善与补充, 主要包括以下两种形式:1.政府管理制度的同质同化反应在常规的政府管理制度创新环境中, 受政府管理创新主体擅长和习惯运用的行政管理方法及手段等因素影响, 常规的政府管理制度主要由同一性的行政管理因子构成, 如行政管理原理、行政运筹方法、行政权力作用等。它依靠不断地从环境中吸收与接受新的行政管理因子来充实及完善自身, 从而实现量的积累。同时新的行政管理因子与现存的政府管理制度进行合成代谢, 并不断地产生政府管理制度的同质同化反应。在此基础上形成常规性政府管理制度创新方式。常规性政府管理制度创新方式在同质同化反应作用下, 使政府管理制度从一种状态转换成另一种状态。这个转换过程具有新旧制度内容的连续性:新的政府管理制度是在旧的政府管理制度基础上形成的, 新的政府管理制度是对旧的政府管理制度的追加或深化。正因为如此, 常规性政府管理制度创新方式的运行风险性小, 有利于保持政府管理制度的对接性和稳定性, 它比较适应于浅层次的政府管理制度创新过程。常规性政府管理制度创新方式在长期的政府管理活动中取得了良好的制度绩效, 现行的许多政府管理制度都植根于常规性政府管理制度创新方式, 这足以证明它是一种重要的、有效的政府管理制度创新方式。但是, 由于它的制度基因具有同质性, 其创新动力源于同化反应, 所以它自身蕴藏着机能衰减或退化的隐患。在实践中如过度地运用这种政府管理制度创新方式, 将可能导致政府管理制度创新能力退化。政府管理效率低下、政府服务职能薄弱等弊病之所以难以治愈, 其主要原因是政府管理制度创新主体长期地运用同一化的行政管理方法与手段进行政府管理制度创新, 最终导致常规性政府管理制度创新功能下降。2.异质同化反应同质同化反应机理表明, 常规性政府管理制度创新方式的作用力是有限的。政府管理制度创新主体为了使其具有更大的作为, 应用行政管理手段将电子政务引入政府管理制度领域, 使常规的政府管理制度基因不断地吸收和获取相宜的电子政务因子, 并与行政管理因子在相互兼容中得到自我重组和自我完善, 演化成准复合型的政府管理制度基因。由此, 电子政务因子与现行的政府管理制度发生合成代谢反应, 即形成异质同化反应。在此条件下形成准电子化政府管理制度创新方式。但是, 由于电子政务因子的异化倾向弱于行政管理因子的同化倾向, 所以, 这一政府管理制度基因的遗传作用趋向同化, 使政府管理制度创新在很大程度上依赖常规性政府管理制度创新路径, 即行政管理运作轨迹。由此而形成的政府管理制度基因和政府管理制度创新方式并不具有实质性的电子化意义, 只能被称为准政府管理制度基因和准电子化政府管理制度创新方式。准电子化政府管理制度创新方式在异质同化反应作用下, 使政府管理制度状态发生转变。但是, 这个转变属于量变过程, 新旧制度内容仍然具有衔接性, 仅是其载体发生改变。例如, 政府网站传承了传统政府文件管理制度中的文件保存、发· 88·布和转发等形式, 并以光速的传输能力和海量的存储能力使政府文件管理制度得到一定的深化。同时, 政府网站继承了政府行政办公制度中的部门职能、办公地点及联系电话等信息公布形式, 并以其信息覆盖全球、全天候服务的优势使政府行政办公制度取得一定的进步。显然, 准电子化政府管理制度创新方式仅是电子政务在政府管理制度中的一种变形与延伸, 是电子政务向常规政府管理制度创新方式的一种转移或靠拢。它仍然具有同化反应的副作用, 其创新张力也是有限的。电子政务演进中的政府管理制度的异化反应在生物学中, 异化反应是生物体新陈代谢的另一种表现形式, 亦被称为分解代谢反应。它是指生物体把自身的一部分组成物质进行分解, 同时释放出其中部分能量, 并把被分解的最终产物排出体外的变化。利用这一原理解析政府管理制度创新过程, 将会领悟异化反应是对政府管理制度的重塑与再造, 主要包括以下两种形式:1.政府管理制度的同质异化反应常规性政府管理制度创新方式的应用和发展, 使其制度基因中聚集着大量的、丰富的行政管理因子。要改善常规性政府管理制度创新方式的功能, 需要政府管理制度创新主体采用变革性的行政管理方法和手段, 引发其制度基因产生分解代谢反应, 并从中释放出大量的、甚至作用反向的行政管理因子, 排列组合成具有个性的、全新的政府管理制度基因。以此触发政府管理制度产生分解代谢反应, 即同质异化反应。在政府管理制度的同质异化反应作用下, 政府管理制度发生变迁。在这个过程中, 新旧制度内容是不连续的, 甚至相互对立, 由此形成的政府管理制度创新方式属于变革性政府管理制度创新方式。它意味着对旧的政府管理制度的否定和扬弃, 对新的政府管理制度的肯定和认同。在社会改革时期, 社会运行方向必然要发生改变, 一些现行的政府管理制度与新的社会环境之间相互摩擦和相互冲突, 从客观上要求运用变革性政府管理制度创新方式对现存的某些政府管理制度产生异化作用, 从而建立适应新需要的政府管理新制度。在我国经济转型时期, 农村土地家庭承包制度、国有企业自负盈亏制度都是变革性政府管理创新方式的产物, 是对农村土地集体所有制度、国有企业国家负责制度的异化。由此不难推断, 这种变革性的政府管理制度创新方式产生的异化作用是社会改革的核心动力。但是, 变革性政府管理制度创新方式的使命是创建新的制度平台, 因此受多种因素影响和制约, 它存在着一定的或然性和风险性。此外, 变革性的政府管理制度基因脱胎于常规性的政府管理制度基因, 它具有同质性。因此, 它不可避免地要携带行政管理模式中的某种惯性, 存在一定的同化倾向并反作用于其异化倾向, 使变革性政府管理制度创新效力受到一定影响, 如在反腐败中出现的制度失效现象等正暴露了它的局限性。2.政府管理制度的异质异化反应在准电子化政府管理制度创新方式不断发展成熟的过程中, 其制度基因中电子政务因子不断增多, 促使其制度基因向复合型发展。政府管理创新主体要提高准电子化政府管理制度创新方式的作用力, 应不断地利用电子政务与行政管理有机结合的方法及手段, 触发准电子化政府管理制度基因产生分解代谢反应, 并释放出大量的、独具风格的、富有异变性的电子政务与行政管理相互复合的因子, 重新组成具有独到功能的复合型制度基因序列, 以此催化政府管理制度进行分解代谢, 产生异质异化反应。在政府管理制度的异质异化作用下, 政府管理制度从一种状态迁跃到另一种状态。在迁跃过程中, 旧的政府管理制度被突破或废除, 新的政府管理制度被创造或应用, 由此产生的政府管理制度创新方式被称为电子化政府管理制度创新。在政府管理领域中存在的审批权力、税收服务腐败等问题曾是困扰政府管理制度创新研究的一个难题。在电子化政府管理制度创新条件下, 电子审批制度、电子税收制度等相继问世, 不仅折射着电子化行政节奏和操作方式的特色, 还给政府管理制度创新带来了全新的数字化体验, 更重要的是能够有效地隔离人为因素干扰, 为有效地抑制或消除一些腐败行为提供了有效的制度措施, 为攻克政府管理制度创新中这一难题提供了可能性。电子化政府管理制度创新方式之所以具有较大的变革力度, 主要在于其制度基因的异质构成和异化功能, 使各种政府管理制度创新方式产生较大的求异性张力, 足以促使政府管理制度发生彻底的革命性变化。但是, 建立电子化政府管理创新制度方式需要投入较高的经济成本, 涉及的社会因素较为复杂, 也存在一定的风险性。[ 责任编辑:冯昱锦, 魏志军]· 89·