唐斌，姜国兵(华南农业大学公共管理学院，广东广州510642)摘要: 费用压力、就业促进、公共需求、技术弹性是政府电子政务外包的多元动因。电子政务外包的公共性特征主要体现在外包目的公益性、外包内容的限定性和外包方式的规制性。公共性视角下的电子政务外包影响要素主要包括政府政策、法律环境、文化因素、部分利益和信息化水平等方面。关键词: 电子政务外包; 动因; 公共性特征; 影响因素中图分类号: D63 文献标识码: A 文章编号: 1008—4533 (2010) 01—0026—04作为公共服务的集中提供者，政府有着基于组织内部科层体系发挥公共性职能，即通过内包方式提供公共服务的传统。但自20 世纪后半期开始，在一系列社会经济变革之后，政府纯粹依靠自身力量满足所有公共服务需求变得难以为继，外包日渐成为现代政府公共性职能实现的重要途径。外包指组织在自身资源有限或自身资源利用不经济的情况下，通过竞争性市场整合和利用外部优势资源，以降低组织运作成本、提高组织效率，从而保留并充分发挥自身核心竞争力的一种战略安排。当前有关电子政务外包的研究主要有四种研究取向: 电子政务外包的价值分析、模式分析、风险及应对策略分析、过程与配套工程分析。这些研究集中分析了电子政务外包的优势并结合我国国情提出了各自的实现策略，但却忽视了一个重要问题，即作为一种市场化的服务提供方式，电子政务外包和企业IT 外包是否存在区别? 这些区别对于外包的策略选择和实现是否有影响? 政府外包是市场行为，同时也是公共性行为，在以政府为主体的信息化外包过程中，有着更复杂的公平、公正等公共性需求而不能简单地追求效率和经济。因此，公共性视阈下的电子政务外包过程将与一般外包不同而展现出自身的公共性特征。一、电子政务外包的多元动因(一) 费用压力迫使电子政务外包。由于政府的公共性特征，其职能发挥受税收政策和组织效益的影响相比企业小，但其预算支出所受到的管控则远较企业严格。通过信息化外包，政府通过购买的方式实现公共服务职能，而不必从基础项目开始全程投入，所发生的费用项目将不再集中在投资耗费而更多地体现为运行开支，通过外包灵活实现了信息化公共服务合同购买，从而避免了数额巨大的初始投资，一次性预算支出的缩减也使得电子政务项目更易为公众以及预算审批机构认可。此外，相较于内包式的电子政务自建方式，外包能够在更广泛的视野内融资，企业内部的资金审批、项目应用以及预算安排也比政府更为有效。同时，在既定的预算规模下，通过电子政务外包在更大范围内整合优势资源，利用专业化的信息技术平台和人员优势能产出更为快速有效的公共服务，从而提升公共费用支出的运行效益。例如，美国的亚利桑那州将汽车营业执照26发放外包给IBM 公司，IBM 公司全额出资，负责系统设计、硬软件购买、系统集成及建成后的运行和维护，居民在线申领驾驶执照，申请平均时间由原来的45 分钟缩短为3 分钟，大大提高了工作效率。IBM 公司从每本执照服务费中抽取1 美元，州政府未投入就实现了该项业务的电子化，发放每本驾照的办公费支出成本也由原来的66 美元降至16 美元。［1］(二) 就业促进推动电子政务外包。电子政务外包所实现的信息化公共服务的灵活提供，使得政府不再需要雇佣大量的技术人员参与信息化系统的自办自管，从而大幅度削减了信息化带来的公共部门长期的持续的相关人员的费用。表面上看外包似乎减少了就业岗位并在促进就业方面于政府于不利，实际上面向市场寻求更为专业的信息化服务的外包方式是将技术就业的政府内部市场扩大到更大范围的社会市场。电子政务项目在社会范围内采购和寻求公共服务合作为信息化市场创造了更多商机的同时也为该专业领域创造了更多的就业机会。另外，我国电子政务建设与运营过程中，兼业型信息化建设模式十分普遍，相关信息化服务提供者往往身兼办公室文员、通讯员或资料档案员等多重职能，通过信息化外包可以使其更关注政务性职能，同时也在电子政务技术性领域为社会创造更多的就业机会。(三) 公共需求诱发电子政务外包。通过外包方式实现电子政务，政府能够迅速将信息技术发展成果应用到公共服务过程中，从而及时有效地满足公众日益增长的丰富的公共服务需求。外包企业在信息技术的研发创新与推广应用上因其专业性与市场化而具有明显优势，政府只需及时搜集反馈公众相关公共服务需求，就能够通过外包合同在短期内获得相应的可操作的公共服务，如果交之政府传统科层体系，则须经过层层审批、再投资建设、再试点运营，然后才能向公众提供，这一过程往往要数月乃至数年，由具备专业与经验优势的外包企业，只需几周甚至几天的时间。随着电子政务外包服务市场的完善，一些大型的外包服务企业已经建立起成型的政府公共服务信息化模块，当建立外包联系的相关政府部门向服务商提出服务需求时，服务商只需在自身的服务系统内为特定政府部门开通相应通道就能实现，往往只需数小时甚至几分钟。例如，美国的National Information Consortium 拥有约7000 个电子政务服务的功能模块，涵盖从在线缴税到人生安全保险等等，可以根据需要随时向发包政府部门开通服务。［2］343 － 355(四) 技术弹性刺激电子政务外包。电子政务的初始动力源自于经费的节省及人员的裁减，但随着以Web2. 0 为标志的下一代互联网技术的发展，通过外包提升电子政务的战略规划能力和技术弹性，成为目前政府在信息化服务领域的新焦点。通过电子政务外包，政府组织一方面降低了自建自管内包模式在预算、人事管理及信息技术飞速发展下的各项风险，通过合同方式将这些风险移交给相关外包企业攻克。另一方面，政府公务人员与企业技术人员在信息化外包过程中的持续合作，公务人员即使不亲手从事技术化操作也能够掌握诸如技术发展趋势、信息化绩效等关键信息。同时，政府通过电子政务外包分享专业企业的优势资源和运营经验，也可以增强其在信息化建设中的预见水平，并提升相关政策规划的弹性与战略管理能力。二、电子政务外包的公共性特征萨瓦斯曾在20 世纪70 年代初首次提议通过竞争程序雇用私人公司承包市区环卫工作以提高工作绩效，当时这一提议被视作异端遭到社会的激烈抨击。然而时至今日，包括电子政务在内的各项公共服务都不同程度地掀起了外包的热潮，外包在公共服务领域的盛行表现出公众对公共服务个性化、效率化和专业化的企盼，以及外包这一灵活的公共服务提供方式对上述企盼的契合优势。但是，公共服务毕竟不同于一般的商业服务，公共服务作为公共产品具备非竞争与非排他等基本特性，公共服务的必须性、公用性等特征也要求提供者在关心效率、经济的同时更倾向于照顾社会公益与公平，即使是信息化时代的电子政务服务也概莫能外。因此，电子政务的外包过程，不能完全等同现有企业的IT 外包活动而必须展现出其基本的公共性特征:(一) 外包目的的公益性。作为公共性的集中体现，电子政务外包过程中的公益性规定了信27息化公共服务的本质功能和责任基础。电子政务在技术上作为一种基于信息网络的数字化公共服务方式，在服务效率、经济性等方面获得了跨越式发展，但其面向公众提供公益性服务的公共性本质没有改变。因此，电子政务外包作为一种专业的高效实现公共服务的竞争性供应方式并不是将公共服务项目简单地作为一种商品打包出售，更不像某些批评者所误解的那样是一种政府“甩信息化包袱”的手段，而是利用市场资源与专业企业的技术与经验优势，经济而高效地发挥公共服务的本质功能。所以，虽然服务方式和具体提供者有所不同，但外包后的信息化公共服务的内涵和实质仍然是满足公共性的要求，必须平等、有效、公开而体现其公益性特征。(二) 外包内容的限定性。随着外包实践的成熟，越来越多的电子政务服务项目采用外包方式加以建设和运营，甚至在一些地方出现了地区所有电子政务项目整体外包的实例。但正如信息技术不能完全代替人主动性一样，外包也不能解决电子政务建设与实践中的所有问题而实现“一包就灵”。作为一种政府职能的实现方式，外包更多关注的是政府服务职能实现的多样化，而包括管制、管理在内的其它政府职能及其信息化条件下的发挥，则不能简单通过合同方式和市场化手段实现。此外，因政务服务的公共属性以及公共信息的特殊价值，电子政务外包时还必须考虑政治、社会等诸多方面的影响，如电子政务项目在可能涉及主权、国家机密、个人隐私等方面时，其外包的立项、招标等过程就会面临更为严格地甄别而必须报之以更谨慎的态度。(三) 外包方式的规制性。政府是依法设置并依法行使国家行政权力的法定组织，是负责对国家各项行政事务进行组织、管理、监督和协调的专门国家机关，政府职能的内涵、实现方式等必须以国家法律法规为指导才有被社会承认的法律效力。政府在选择外包方式实现信息化公共服务职能时，就必须考察该项公共服务的外包是否有法律规章的支持，忽略法律规制而出现信息化外包的泛化乃至是滥用，则很容易被社会公众认为是政府在甩包袱，使外包后的公共服务提供主体丧失其公共性本质进而失去其合法性。因此，在电子政务外包的过程中，即使服务的直接提供者发生转变，但其提供方式和过程也还必须满足作为公共服务机关的规制要求而展现其对公益、公平等的尊重与维护，其服务过程与效力才能得到应有的合法性认同。三、公共性视角下的信息化外包影响要素(一) 政府政策影响。电子政务外包是一项基于费用与人员考量的竞争性经济行为，并带来政府职能的调整以及政府与市场关系的转换，从而引发有关政府功能、职责等政策层面的讨论。因此，政府的政策能力与政策表现对电子政务外包存在直接影响。首先，在外包的招标过程中，由于政府公共性所引发的对于政府政策的广泛关注使得电子外包的决策定案与外包商的选择更复杂同时也更具有刚性，除去基本的有关效率经济等一般需求外，政府电子政务外包通常还必须满足公平、正义等更高层次的要求。其次，政府的支出往往受限于以年度为计量标准的预算政策，在电子政务外包过程中，一次性支出过大很容易导致外包计划被否决，而按年度的预算追加则为外包企业和政府之间的长期合作增加了诸多的变数，同时也因按年度的资金投入而人为地增加了商谈成本。再次，政府决策过程的复杂性影响到电子政务外包的实现，其中既有基于信息技术的数字鸿沟、信息不对称等问题，也有包括弱势群体、信息权力与权益、公众隐私等政治和社会问题。再次，在政府政策实施过程中还存在着政府换届以及领导人更换等变数，这些都增添了电子政务外包的不稳定性从而影响到市场手段良性效益的发挥。(二) 法律环境影响。法律作为社会公平和正义的集中体现而在实践中规制着政府行为。在电子政务外包过程中，立法机关由于对公众直接负责而拥有比政府部门更直接的公共性追求。在立法机关看来，将公共服务交由企业提供特别是整体性的外包是一种对社会公平的侵蚀，于是其立法行为中普遍表现出阻碍公共服务外包的保护性趋势。美国加州议会就曾立法否决该州外包法律顾问服务的提案。［3］6虽然在新公共管理运动的影响和推动下，顾客导向和公共服务主体多元化开始为更多的立法者和政治领导人所认同，然而人们对于政府的核心业务是否可以整体外包仍存28在不同意见，而关于什么是政府的核心业务? 其在电子政务过程中有哪些表现? 目前尚无统一的认识。因此，出于对政府“一包了之”从而影响服务公共性的顾虑，在目前的信息化外包实践中仍然存在着明显偏向于政府内包的保护性规制氛围。(三) 文化因素影响。不同社会文化环境下，人们对政府公共性职能及其发挥有不同理解，这在如何对待外包这一新型公共服务提供方式上有着直观的体现。在各地电子政务建设和实践中，长期施行保姆型政府治理方式的地区，一夜之间推行电子政务外包很容易受到社会及公众的误解，被认为是“一包了之”推卸公共责任的行为。在市场经济比较发达的地区，人们习惯于委托服务，更容易接受电子政务服务的外包。此外，当参与外包的服务商涉及到跨国企业时，文化的影响力则更为明显，表现突出的是社会文化中的国家主义与民族主义情节。由于政府依托国家所持有的主权特征，使得政府公共服务的跨境外包很容易被社会公众认为是对主权的威胁，反应尤为激烈的是国内的民族企业。与此同时，现代社会信息对于国家和政府治理的特殊意义，境外企业透过外包对国家政务流程的窥探甚至参与，也引发了社会有关国家信息安全的担忧。由此，境外的外包企业即使拥有更成熟的技术与经验积累，也很难与境内外包服务商进行平等竞争，并且这种社会文化影响已经通过立法机关的努力以法律形式固定下来，而确保公共服务外包及相关政府采购过程中优先关照甚至只能选择民族企业。(四) 部门利益影响。政府业务的复杂性使得一个完整的公共服务流程通常涉及到多个部门。因此在电子政务外包过程中，还必须考虑同一业务流程所涉及的不同业务部门的需要及偏好。外包发起部门和外包服务商必须与流程涉及的每一个部门进行商谈以使外包后的信息化服务系统在数据标准、接口等方面实现统一。此外，由于公共服务提供的政府集中会带来某些服务或者行业的政府垄断，通过外包方式将电子政务公共服务交由外包服务商运营，会被看成是对政府部门垄断地位的挑战，进而影响到部门存在的价值前提，于是诸多政府部门在电子政务外包特别是整体性外包时往往持保守态度。(五) 信息化水平影响。电子政务外包是政府出于技术、资金考虑而选择的一种在全社会集中优势资源提供公共服务的方法，但并不表明政府在信息化外包过程中就可完全放弃自身的信息化知识技能。自身信息能力的缺失会使政府在信息化外包的招标、合同商谈以及服务监管中失去与外包服务商的对话能力，进而丧失信息化公共服务的话语权和主动性，在外包合同与实践中处于弱势。通过外包政府从复杂的信息化技术实操工作中超脱出来，但政府组织及其工作人员自身的信息化知识体系和对信息技术的认识水平，仍然对电子政务外包的成效有重要影响。参考文献:［1］ 程光明. 从美国电子政务运营模式看信息技术外包服务［J］. 信息网络，2003，(6).［2］Yu-Che Chen，Jon Gant. Transforming local e-government services: the use of application service providers ［J］. Government InformationQuarterly. 2001，(18).［3］Nicolas Morgan. Green Light for Privation: Constitution Doesn't Bar Contracting Out of Government Services ［J］. Los Angeles DailyJournal. 1994，(4).责任编辑: 孙永怡29__