*徐顽强**　杜雯洁　廖少纲华中科技大学公共管理学院　湖北武汉　430074摘　要:关键词：电子政务评估制度以结果影响行为，从宏观层面把握各级政府的电子政务发展方向，解决各自为政的弊端，弥合数字鸿沟。由自身优势所决定、受外界环境所需求，非政府组织成为电子政务评估制度建设的重要主体。本文从电子政务评估制度建设的难点出发，旨在从非政府组织参与建设的必要性和作用入手，分析非政府组织参与电子政务评估制度建设的动因。非政府组织；电子政务；绩效评估；电子治理；政府治理*基金项目：2010年度湖北省哲学社会科学基金项目“非政府组织参与湖北新农村建设问题研究”（立项号：[2010]221）。**通讯作者收稿日期：2012-07-27专题报告·非政府组织与数字政府治理研究随着信息时代的到来和公民社会的逐渐兴起，信息多样化、透明化和快速传播的特点使得公民更加关注政府行为和自身利益。中国各级政府正在探索“服务型政府”的发展路径，电子政府、电子政务是这一路径的关键点，政府不仅需要实现网络办公、网络评估，还需要通过电子政府加强与公众的互动和交流。然而，中国电子政务发展还处于起步阶段，电子政务建设尚缺乏统一标准和规范，因而出现各级政府在推行电子政务时各自为政、部门分割、项目重复建设、利益分割等弊端。从现有资料看，一些学者对解决上述问题从如下几方面进行了研究：一是提出绩效评估的理念，并参照企业绩效从评估模式、评估指标等方面进行探究；二是从技术角度，如网站建设、流程管理等方面进行研究；三是从参与主体角度，如公民、社会组织、企业等方面进行理论评述和研究。然而，在已有研究中，大多只是通过改善电子政务评估方式和评估主体角度解决电子政务当前出现的问题，对电子政务评估制度的研究较少，涉及非政府组织参与电子政务评估制度建设的研究更是十分缺乏。笔者认为，建立约束规范政府行为的电子政务评估制度可以打破地区界限，缓解绩效评估方式和主体在不同背景下难以统一利用的难题。一方面由于建立了统一的制度，可以对不同地区、不同级别政府的电子政务发展环境、发展现状和投资收益进行比较，了解彼此的差距，弥合“数字鸿沟”，确保各地区电子政务的均衡发展和全国电子政务水平的提高；另一方面，从宏观的制度层面对电子政务进行评估，有利于把握电子政务的发展方向。在现有的电子政务评估中，评估主体主要分为两类：一类是以政府部门为主体，促进政府内部管理、考量电子政务对政府内部收益的评估，类似于内部审计；另一类是面向社会，主要以社会机构为主体，考量电子政务对社会产生收益的评估，类似于社会机构列出的排行榜。诚然，内外两种评估相结合的方式是一种较为适用的模式。然而，在中国，由于缺少与电子政务相关的政府信息资源管理、电子政务项目收益分析以及关于行政效率评估的基础制度，电子政务绩效的内部评估难以开展。而外部评估由于其可调动的资源广泛、专业性强、开展方式较为灵活的优势，成为当前评估电子政务电子政务 E-GOVERNMENT　2012年第09期（总第117期） 27有效度的主要方式。非政府组织是外部评估最为重要的主体之一，自然也就成为电子政务评估制度建设中不可或缺的主体。受外界环境所影响，它成为评估制度建设的生力军；由自身优势所决定，它恰好弥补评估制度建设过程中的难点，在电子政务评估制度建设中发挥着重要作用。一、电子政务评估制度建设的难点政府推行电子政务的目的之一是利用信息通信技术等提高行政效率，降低行政成本，为公众提供更优质的公共服务。而电子政务评估制度是衡量电子政务效果的指示剂，衡量的内容从电子政务的发展环境到最终产出，涉及规划设计、实施维护、公众使用效果评价的整个过程，关系到政府将其作为“服务型政府”与公众连接桥梁的成功与否。然而，在实际建设过程中，会遇到诸多难点。（一）参与主体单一，评估参与意识低电子政务的目标是为政府提供更便捷更优质的公共服务拓宽渠道；电子政务的内容是公众需要了解和要求的事项；电子政务的对象是政府所服务的公众、企业；电子政务的运作是公众、企业和政府之间的互动过程。因而，电子政务的评估主体不应当仅仅是供给方——政府，还应当包含需求方——公众、企业和非政府组织。但是在电子政务的实际评估过程中，参与主体主要是供给方，需求方由于政府门户网站这一面向公众的电子政务表现形式轻视内容建设、内容更新慢、缺少服务特色、与公众互动不足等原因，自身参与的积极性不高。而尽管建立起电子政务评估制度，公众也会因为之前形成的“首因效应”而认为该制度只是形式和过场，因而导致参与热情不高，这使得电子政务评估制度建设的重要主体之一的公众不能发挥应有的作用。（二）公民能力尚待提高，评估监督形式化一种制度的建立和完善最为忌讳的就是制度不能发挥应有作用，过于形式化。除了上文提到的参与意识低外，中国公民还存在能力不足的问题。公民能力是民主政治中常用的词汇，是指公众具备参与社会管理和政府监督的意识、知识和水平，公民能力往往可以作为衡量公民社会发展程度的一个标准。一方面，公民能力的提高推动公民社会的形成；另一方面，公民社会的发展促进公民能力的培育。随着信息技术的飞速发展，尽管目前中国的公民能力这一指标有所提升，但是还远远不及发达国家，在对政府监督和参与社会管理中还存在“各人自扫门前雪，休管他人瓦上霜”的现象。即便建立起电子政务评估制度，但是由于公民缺乏参与意识，在进行电子政务评估时拒绝参与、敷衍参与；或是具有参与愿望，却缺少评估的相关知识和能力，这些都会在一定程度上弱化评估的效果，影响评估制度的持续进行。（三）资源动员不充足，评估监督效率低电子政务是一项非常复杂的系统工程，涉及面非常广，硬件建设方面要涉及到计算机、通信、电子等领域的技术，软件方面要涉及到管理、系统设计、人力资源等方面的知识。为弥补技术方面的缺憾，政府常将项目外包，在与企业合作项目时面临信息不对称的问题：一是不能有效控制项目建设以达到自己的要求；二是在与承建企业合作时花费巨大。遇此问题，政府自身不能有效评估；而企业的评估又带有倾向自己的色彩，缺失公正；公众更不具有能力评估。即便存在评估制度，也会因低效率而不能有效持续下去。(四)制度建设滞后，评估监督不能满足实际需要长期以来，中国的立法都遵循先实践，在实践中发现法律、政策出台的必要性，经过层层申报、拟合和审批，最终制定法律的传统模式。即事态都已发展和成熟徐顽强　杜雯洁　廖少纲·非政府组织参与电子政务评估制度建设的动因分析28 电子政务 E-GOVERNMENT　2012年第09期（总第117期）后才制订法律制度，显而易见，该模式虽然保证了法律的成熟性，但也有其弊端，那就是在相当长的时期内，立法步伐跟不上实际的需要，有的领域甚至出现了诸多立法空白。电子政务在中国是一个新生事物，建设电子政务评估制度尚属难事，需要在制度建立前广泛地搜集材料，还需要以专业的评估知识为基础，调动社会各界资源全面了解电子政务实施的实际情况，专业预测未来可能遇到的问题，这样才能发挥电子政务评估制度应有的作用，而满足这些需要对于分散个体来讲实属不易。二、非政府组织参与电子政务评估制度建设的必要性自2002年《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》颁布后，各级政府都将电子政务作为实现政府转型和改革的重要渠道，通过“一站式办公”再造政府流程，分配部门利益。组织结构调整和部门利益的重新整合势必带来冲击和震荡，电子政务评估制度的建立有利于及时了解电子政务推行后利益相关者的承受度，减小社会冲击。评估的主体包括政府、企业、公众和非政府组织，其中，政府是最大的利益相关者，是需要被监督的对象；企业因其追求经济利益最大化而在电子政务评估上存在较大局限；公众是最大的利益群体，但缺乏公民能力，不能及时正确地为自己的利益辩护和监督，且提供所有利益相关公众的评估平台也不现实；非政府组织自身具有非政府性、非营利性、自主性和公益性的特点，受外界环境影响呼之欲出，成为解决评估制度难点、推进评估制度建立不可或缺的力量。（一）外部环境呼吁当前中国社会结构正发生着深刻变化，新的阶层正在兴起，利益主体的多元化带来利益要求的多样化和利益关系的复杂化，非政府组织因其公益性、非盈利性以及非政府性的特点，具有调动社会有效资源、反映整合不同群体利益的优势，受到公众的信赖，在公民社会还未发展成熟时成为表达利益诉求的重要力量；同样，电子政务作为政府与社会连接的另一种形式，其效率的高低、效果的好坏直接影响到政府公共产品和公共服务的提供，在其他力量还未发育成熟时，非政府组织具有参与电子政务评估制度建设和完善的能力。此外，由于电子政务并不是简单地将传统的政府管理搬到互联网上，而是一场涉及组织结构重组和流程再造的变革，其评估制度也必然涉及到政府的职能转变，而非政府组织是政府职能转变的重要载体，必然也成为评估制度中不可缺少的部分。（二）非政府组织自身优势非政府组织具有民间性、公益性、自发性、自愿性、自律性等特点，在政府和社会、政府和企业、企业和社会之间，以及在党和政府与公众、企业与公众、各种不同公众之间，搭建了一个沟通、合作的桥梁。这些特点和功能赋予了非政府组织参与电子政务评估制度建设的独特协同优势。⒈“非政府性非营利性”公平地参与评估作为评估主体的政府和企业因都涉及到自身利益而难以保证“公平”，非政府组织一方面具有民间性，可排除“官方”的干扰，摆脱政治的束缚；另一方面不像企业那样以营利为目标，而自身又具有一般公众所不具备的专业能力和知识水平，此外，非政府组织以服务社会为己任，不存在参与意识低的问题。这样，既具意识又具能力的非政府组织可有效缓解电子政务评估制度建设中评估监督形式化的问题。⒉“公益性”全面调动社会参与热情对于发展中国家而言，普遍面临着政治参与的问题，正如中国电子政务实施时所面对的公民参与意识低、参与能力不足等问题。根据亨廷顿的观点，在发展徐顽强　杜雯洁　廖少纲·非政府组织参与电子政务评估制度建设的动因分析电子政务 E-GOVERNMENT　2012年第09期（总第117期） 29徐顽强　杜雯洁　廖少纲·非政府组织参与电子政务评估制度建设的动因分析中国家谋求现代化的过程中，由于经济的快速增长，加剧了社会不平等；而随着经济的发展，民主观念得到逐步扩张，人们开始对这种不平等无法忍受，从而产生社会挫折感。而当人们无法通过正常的社会流动来改变自己的利益受损情况时，社会挫折感便激发广泛的政治参与要求。由于发展中国家政治发展与经济发展的不同步，政治制度化水平普遍偏低，因而产生参与危机，导致社会不稳定，政治改革是实现稳定的途径。在推行改革前，产生于社会，服务于社会，具有很强社会性的非政府组织不失为一个缓解矛盾、沟通民意的调节者。首先，非政府组织具有发掘和运用分散的社会资源的强大能力。一方面可以在电子政务实施过程中帮助政府减少决策失误，如政策制定时帮助政府反馈和更新相关信息，发动社会力量参与到电子政务活动中来，有利于政府决策的民主化、科学化，进而避免电子政务在民众中公信力下降的问题；另一方面，由于具有强大的群众基础，政府可通过非政府组织将改善的电子政务成果反馈给社会，借助非政府组织为电子政务做宣传，可以在非政府组织活动中融入电子政务的信息和活动，让更多的民众知晓、了解并参与到电子政务中来，进而加入到电子政务评估的行列。其次，非政府组织可以在政府和民众间起桥梁纽带作用，有利于民众和政府的沟通，在电子政务建设中充分考虑公众的需求，方便电子政务政策的贯彻执行，从而最终提高民众对政府的政治认同，维护稳定大局。第三，非政府组织因公益性和志愿性在公众心中的地位逐渐提升，而其独特的工作方式和组织形式，在收集公众对于电子政务效果、效率的资料和数据时具有政府所不能比拟的时间性、专业性和社会性优势，因而，既保证了数据来源主体的广泛参与度，又保证了数据的真实有效，巧妙解决了无法调动公众热情参与评估、不能收集大多数利益相关者意愿的难题。⒊“组织性”提供专业技术支持人才的匾乏造成认识上和技术上的制约，使电子政务推广应用受到阻碍。信息技术应用能力是指借助各种信息技术获取信息、处理信息和综合利用信息的能力，它对信息推广、应用具有很大的影响。电子政务建设不论从硬件支持维护还是软件管理方面都要求全面且专业的技术知识支撑，这些不能依靠政府一己之力达到，非政府组织活跃在社会各个领域，具有自己的组织规范、管理体制，可为政府推进电子政务评估、项目外包提供人才支持。三、非政府组织在电子政务评估制度中的作用（一）借助电子政务开支和效果监督制度运行电子政务的实施有助于建立健全政务公开的信息平台，提高政务信息的透明度，强化政府信用，改善政府形象；同时，其建设也会耗费诸多物资成本。电子政务评估制度是衡量电子政务目标和结果是否相符的效用指标，非政府组织在制度执行中作为评估主体之一能起到监督作用：一方面监督电子政务建设的开支费用和成本核算，为国家节省开支；另一方面以评估制度为标准，通过与公众和社会的互动，监督电子政务效果，承接政府分化的社会职能。（二）以评估政府外包项目修正制度为节省时间，弥补专业人才不足的缺点，政府常常将电子政务系统设计实施的某个项目外包给企业，在项目竣工之时进行一次验收评估，从项目实施的角度评估投入与产出之间的关系，分析项目进行过程中产生的财务审计报告和用户报告，评估项目是否达到预期的目标。一方面，这样做可以充分发挥企业的专业人才的作用，解决政府部门在技术上的欠缺；但是由于技术领域的排他性，对于不深入了解技术的人来讲对其效果的评30 电子政务 E-GOVERNMENT　2012年第09期（总第117期）徐顽强　杜雯洁　廖少纲·非政府组织参与电子政务评估制度建设的动因分析估和项目的考核与检测确属难事。另一方面，尽管政府通过评估投入与产出的关系能够对电子政务项目的承建方进行管理和约束，但是并未考虑到项目体验与用户监测的问题，也并未体现项目本身的使用效果与政务价值之间的关系。此时，非政府组织可在整个评估过程中发挥作用，一来它可作为懂技术的第三方监督承担项目的企业，减少政府的损失；二来它可作为项目测试平台的引荐者，引荐给公众，将用户体验和要求反馈给政府，进而提供给承担项目企业使其不断改进，减少项目效率低下的风险。最重要的是，由于非政府组织参与电子政务评估的整个过程，帮助评估制度的逐步修正和改善，使之更加适应社会的需要。（三）以积淀的群众基础辅助制度推进非政府组织具有广泛的群众基础和社会基础，在唤起公民意识、宣传政府主张、调动社会闲散资源方面具有优势，因而可以在电子政务评估制度建设过程中提供坚实的群众基础，发挥辅助作用。目前，中国公民社会初现端倪，尚未成熟，在中国走向公民社会的进程中，作为公民社会组织的非政府组织发挥着日益重要的作用。非政府组织通过培养公民精神促进公民社会的成长，由于它是一种自治性组织，可以培育公民的自治精神，使公民学会自我管理，从而自觉形成参与社会管理的意识，培养政治责任感，融入整个监督过程，这就避免了无限政府的形成；同时，公民通过非政府组织习得政治知识和技能，逐渐具有评估电子政务的能力。（四）以竞争者身份完善评估制度非政府组织在电子政务评估中既可以政府为主要服务对象，发挥监督、合作作用，又可以作为政府的竞争者分担电子政务的部分职能，在服务质量、态度、方式、成本等方面展开竞争，推动政府改革。瑞典电子政务之所以取得巨大成功就在于将行业协会等非政府组织列入电子政务评估的竞争主体之中，2003年瑞典政府门户网站被承包给瑞典公共事务委员会进行独立管理、独立核算，这样做的好处是能节省巨大的政府开销，由于它们在申请政府专项经费的同时，也利用自身优势向社会募集资金，不仅使政府有限的资金投入作用放大，而且在网站发布信息和经营上也为政府推行电子政务提供动力。中国也可以借鉴国外的有效经验，将非政府组织融入电子政务，以竞争者的身份参与电子政务建设和评估，通过电子政务评估制度对相关体制、原则进行确立，并在实践中对该制度逐渐加以完善。参考文献：[1]若弘. 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