一、秦皇岛市产业聚集区的基本情况

秦皇岛市共有市级以上产业聚集区 14 个，总规划面积 1042 平方公里。包括 1 个国家级开发区— — —秦皇岛经济技术开发区;秦皇岛临港产业聚集区、 秦皇岛新兴产业园、 北戴河新区、 河北昌黎干红葡萄酒产业聚集区、 秦皇岛西部工业聚集区、 秦皇岛杜庄工业聚集区、 河北青龙经济开发区、 北戴河经济开发区和河北昌黎工业园等 9个省级园区(开发区);卢龙县龙城工业区、 海港区圆明山旅游聚集区、 昌黎空港产业聚集区和曹妃甸秦皇岛临港工业园等 4 个市级园区。

秦皇岛经济技术开发区:规划面积 42. 74 平方公里， 包括西、 东两区。主要产业:西区重点发展精密型、 高新技术产业， 东区重点发展重大装备制造业、 现代物流业等临港工业。

秦皇岛临港产业聚集区:规划面积 57. 56 平方公里， 其中海港区临港产业园 46. 34 平方公里， 山海关临港产业园 11. 22 平方公里， 重点发展现代物流、 装备制造、 玻璃及深加工、 粮油食品、 旅游等产业， 初步形成了以玻璃生产及深加工、 现代装备制造、 光伏、 电子、 临港物流等产业为主导的产业集群。

河北昌黎干红葡萄酒产业聚集区:规划面积162 平方公里， 重点发展葡萄酒酿造业及酒瓶、橡木桶、 瓶塞生产及工业旅游、 葡萄酒庄园旅游等产业。

北戴河新区:规划面积 425. 81 平方公里。重点发展高端旅游、 商务会展、 娱乐休闲、 文化创意、 总部经济等产业。秦皇岛西部工业区:规划面积 140 平方公里，其中起步区面积 38 平方公里。重点发展装备制造、 钢铁深加工、 新型建材、 食品加工等产业。秦皇岛新兴产业园:规划面积 76. 7 平方公里， 重点发展数字服务、 高端装备制造、 医药、 新能源、 新能源汽车等产业。

秦皇岛杜庄工业聚集区:规划面积 37 平方公里。重点发展金属压延、 新兴建材、 装备制造等产业。青龙工业聚集区:规划面积 16. 53 平方公里， 重点发展钢铁及上下游产品;承接汽车铸件等首钢战略转移项目， 打造资源循环利用、 产品衔接配套的新型循环经济产业。卢龙龙城工业区:规划面积 11. 47 平方公里。

重点发展先进制造、 轻纺、 食品加工、 绿色化工、 新型建材等产业。昌黎县工业聚集区:规划面积 8. 4 平方公里。重点发展葡萄酒酿造、 食品加工、 装备制造等产业。2010 年， 实现主营业务收入 7. 2 亿元，完成工业增加值 1. 7 亿元。

北戴河经济开发区:规划面积 3. 823 平方公里， 重点发展总部经济和文化创意产业、 电子信息、 新材料、 生物工程、 先进制造技术等高新技术产业。昌黎空港产业聚集区:规划面积 20 平方公里， 重点发展货物处理、 仓储流转、 进出口贸易、现代物流加工等产业。

曹妃甸秦皇岛临港工业园:在唐山市曹妃甸工业区预留 20 平方公里建立曹妃甸秦皇岛临港工业园。圆明山旅游产业聚集区:规划面积 26 平方公里， 重点发展商务会展和高端休闲旅游产业。上述园区中， 昌黎空港产业聚集区、 曹妃甸秦皇岛临港工业园、 圆明山旅游产业聚集区还处于规划阶段， 没有实质性运作。

聚集区在全市经济中占较大比重。2010年， 全市产业聚集区(园区)完成固定资产投资253. 68 亿元， 实现规模以上工业增加值 230. 1 亿元， 千万元以上在建项目 235 个， 完成固定资产投资 210. 88 亿 元， 分 别 占 全 市 的 50. 23%、82. 77%、 62. 67% 和 54. 46%。市政府确立的目标是力争到 2015 年， 市级产业聚集区主营业务收入 200 亿元以上， 县级产业聚集区主营业务收入 100 亿元以上;重点培育主营业务收入 500 亿元以上的产业聚集区 2 个以上， 超千亿元的产业聚集区 1 个以上。

二、支持产业聚集区发展的财政政策

目前秦皇岛市对产业聚集区的财政扶持政策主要有四个方面:一是通过财政体制支持， 给予经济技术开发区和北戴河新区特殊的财政体制， 支持其发展。二是以奖励的形式返还税收，市级从 2006 年开始给予区级的北部工园区“四税” 增量返还政策， 2010 年又给予省级的临港物流区 “四税” 增量返还政策， 促进了这两个园区的发展。三是从 2010 年开始， 安排聚集区引导资金 3000 万元， 用于产业聚集区基础设施建设项目贴息， 取得了较好的效果。四是在土地出让金返还、 行政性收费方面给予聚集区优惠政策。

三、产业聚集区发展中存在的问题

(一)聚集区发展处于初级阶段。按聚集区发展的客观规律， 聚集区的发展一般可分为四个阶段， 即要素集中阶段、 企业关联阶段、 区域创新阶段、 快速发展阶段。调研中， 我们明显感觉到， 秦皇岛市的产业聚集区尚处于聚集区发展的初级阶段， 即要素集中阶段， 除青龙工业聚集区利用本地区铁矿资源优势形成了选矿、 冶炼关联产业， 河北昌黎干红葡萄酒产业聚集区利用葡萄种植传统形成的葡萄酒加工关联产业外， 其他聚集区(园区)基本只是企业聚集在了一个区域内， 但相互依存的专业化分工协作体系尚未形成， 不是真正意义上的产业聚集。造成这种现象的原因， 一是与秦皇岛市聚集区形成的时间较短， 发展不成熟有关， 二是各聚集区(园区)虽然都有明确的产业定位， 但在招商引资时把吸引企业落地作为第一目标， 缺乏产业集群观念的指导， 对项目不加甄别， 结果造成进区企业在业务上的关联度不高。

(二)聚集区间发展不平衡。除尚在规划中的聚集区外， 全市实质运作的10个产业聚集区之间发展速度也很不平衡。秦皇岛开发区、 临港产业聚集区、 杜庄工业聚集区、 秦皇岛西部工业区、 青龙工业聚集区发展势头迅猛， 2011年上半年， 完成固定资产投资、 主营业务收入、 规模以上工业增加值分别占全部园区的 76%、 96% 和97%， 秦皇岛开发区、 临港产业聚集区、 杜庄工业聚集区签约项目占全市 50%。而其他园区各项指标完成情况与之相差甚远， 完成固定资产投资大多不足5 亿元， 主营业务收入不足10 亿元。

(三)各级聚集区(园区)相互包含交叉。主要表现为大园区套小园区， 如国家级的秦皇岛经济技术开发区包含着省级的秦皇岛新兴产业园和山海关开发区;省级秦皇岛临港产业聚集区包含省级临港物流园、 市级的北部工业区和区级的山海关临港产业园;市级的青龙工业聚集区中包含着省级的青龙开发区和其他四个县级园区;省级的秦皇岛西部工业区包含着昌黎、 抚宁县的两个县级园区;北戴河新区托管着昌黎县、 抚宁县划入的一部分区域。管理模式上， 经济技术开发区和北戴河新区两个独立的功能区为副厅级构架， 各省级园区管委会为处级构架，市、 县级园区管委会形式多样， 有单独设立的也有由划入园区乡镇政府管理的， 由于各级园区的交叉包含， 管委会管理职能关系也较为复杂， 给政策的落实执行带来一定困难。

(四)基础设施建设投入不足。聚集区基础设施所需资金大多由县区政府买单， 由于县级财力有限， 不可能有过多的资金满足聚集区搞基础设施建设， 只能走融资和滚动开发的道路。调研过程中， 各聚集区普遍反映基础设施项目建设点多面广， 资金需求量大， 投入不足。2011 年上半年， 秦皇岛市产业聚集区新增建成面积为 1. 96 平方公里， 不足年目标(年均新增 20 平方公里)的 10%， 基础设施建设势头不足， 开发速度过慢。并且随着国家紧缩银根，依靠银行融资非常困难， 基建资金紧缺， 上半年全市产业聚集区基础设施项目共 40 个， 累积投入 24 亿元， 仅占全市产业聚集区固定资产投资的 14. 9%， 建设资金短缺仍是目前制约集聚区快速发展的主要障碍。(五)发展空间不足。一些区位优越、 发展较快的聚集区已面临着工业用地紧缺， 发展空间不足的问题， 经济技术开发区如不包含秦皇岛新兴产业园， 发展空间所剩无几， 临港产业聚集区海港区部分几乎没有工业用地， 扩展到山海关区内的部分到“十二五”期末规划的 11. 96 平方公里土地也将全部摆满项目。为满足园区长期发展需求， 需要超前规划发展空间。

四、新一轮激励性体制对产业聚集区发展的影响

2011 年， 省对市县新一轮财政体制将普惠性的激励政策调整为主要对产业聚集区的激励政策。结合秦皇岛市聚集区情况分析， 将产生以下方面的影响:

(一)整体激励性程度减弱。秦皇岛全市可以享受到激励政策的省级聚集区(园区、 示范区、 开发区)共 9 个， 经测算， 新体制将对全市财力产生负面影响， 预计 2011 年省对秦皇岛市各类省级聚集区超基数返还 9175万元， 比继续执行上一轮激励体制少了近 4 亿元， 对全市财力影响相当大， 如年底完成收入较好， 出现超收， 则与执行上一轮激励体制相比， 得到的省级激励性返还减少的数额会更大。综合来看， 省新一轮激励性财政体制总体激励作用下降， 但对产业聚集区的激励性增强。

(二)加剧了县区间的财力差异。执行新激励体制与上一轮激励体制相比(在保 2007 年基数的前提下)， 对各县区财力影响差距很大， 对市本级和海港区、 山海关区、 青龙县财力产生负面影响， 而对北戴河区、 市开发区、 抚宁县、 北戴河新区财力产生正面影响。发生这种现象的主要原因是享受到激励政策的省级聚集区(园区、 示范区、 开发区)分布不均匀， 市开发区、北戴河新区全部企业的省级“三税、 四税” 都可以参加激励性体制， 北戴河开发区税收占全区税收比重较大， 而抚宁县因纳税大的支柱企业受税收政策影响， 近两年税收形势不好， 没有达到省8%的激励标准， 在老体制中激励性返还为负数，因此在新体制中受益。而其他县区因省级聚集区税收占县区税收比重较少， 新体制下得到的省级激励性返还少于老体制， 对财力影响较大。

(三)降低了县级基本财力保障能力。按照新体制规定， 省财政返还资金要全额用于聚集区(园区、 开发区) 基础设施建设， 其中30%用于聚集区内企业技改贴息。在有利于开发区基础设施建设、 企业技术改造升级的同时，也减少了市县级的可支配财力， 加上新体制整体激励力度的下降及不均衡性作用， 使原来财政困难县和聚集区规模小的县区的基本财力保障能力下降。如青龙县是国家级扶贫开发重点县， 属于财政困难县， 青龙工业聚集区一区五园， 只有其中的青龙开发区属于省级园区， 可以享受到激励性政策， 其他四个园区享受不到， 财力损失近1 亿元， 对基本财力保障影响非常大。

(四)财经指标核算困难。秦皇岛 14 个市级以上聚集区， 只有秦皇岛经济开发区和北戴河新区为副厅级机构， 具有财税、 国库机构， 可以统计财经数据。其他聚集区没有独立的财政、 税务、 国库机构， 再加上主要聚集区都有扩展空间的规划， 聚集区边境不确定，需采取有效措施才能及时准确地核算各项财经指标、 计算增量， 兑现省级激励性政策。

(五)容易发生拉税、 引税现象。激励性政策对聚集区省级“三税” 或“四税”返还， 使聚集区在招商引资中具有了采取更大优惠政策力度的空间， 有利于企业向聚集区聚集，但也势必造成没有聚集区的县区企业外流和拉税、 引税现象的发生。尤其是房地产企业， 改变注册地相对简单容易， 如没有配套的利益分享机制， 原企业所属县区利益损失较大。

五、促进产业聚集区发展的财政政策

以上调研， 反映了当前秦皇岛市产业集聚区快速发展的同时， 也面临着诸多问题， 这些问题已经阻碍了集聚区的进一步发展。因此， 对如何运用财政政策解决好这些问题， 提出如下建议。

(一)破解资金瓶颈。1. 建立投融资平台。园区开发需要投入大量资金， 但全靠政府投资是不现实的， 鼓励聚集区建立投融资平台， 多渠道筹集建设资金。鉴于秦皇岛市聚集区的现状， 我们认为不宜每个省级聚集区都各自建立投融资平台， 全市应统一建立一个产业聚集区的投融资平台， 将财政历年投入聚集区所形成的实物资产(如土地、 道路等)划转注入， 做实做大， 增强融资能力。采取对土地进行前期开发和公开出让、 区内资源开发利用与经营、 基础设施项目投资建设等方式， 经营投融资公司的资产， 发挥资产的放大效应， 增强投融资公司资本实力。融资平台要按照全市聚集区统一发展规划，制定融资方案， 实施融资计划， 突出重点， 主要用于产业聚集区(园区)基础设施建设、 公共服务平台建设以及重大产业支撑项目和重点建设项目配套设施建设或贷款贴息， 有序支持各聚集区的建设， 逐步实现园区协调发展。2. 创新园区开发机制。在借助融资贷款的同时， 积极探索政府和社会力量共同开发建设园区的新模式， 吸引更多社会资金参与集聚区建设，从政策层面消除投资者的顾虑， 创造良好的投融资环境。打破行政区划限制， 采取异地共建、 飞地等方式建设特色产业园， 提高园区竞争力和发展水平。3. 发挥财政资金引导作用。通过建立聚集区发展引导资金， 充分发挥财政资金“四两拨千斤” 的带动作用。引导资金要以项目为载体， 通过贴息、 补助等方式支持聚集区建设， 资金使用一律细化到具体项目， 不允许将资金切块给部门单位， 科学制定引导资金管理办法， 规范资金使用和管理， 严格限制在专项资金中安排考核奖励资金。建立起以公共财政为引导， 以企业投入为主体， 以社会投入为补充的聚集区投入新机制。4. 拓宽企业融资渠道。鼓励金融机构加大对聚集区重点项目和基础设施建设的支持力度，扩大对重点聚集区投融资公司和重点企业的授信额度。采取政府扶持、 企业股份制合作方式成立聚集区中小企业担保公司， 提高企业信贷担保能力。支持符合条件的聚集区发行企业债券、 中期票据。聚集区内的龙头、 骨干企业可优先纳入上市后备企业培育范围， 积极争取国家各类专项资金、 政府间和国际组织的援助资金。

(二)制定优惠政策， 增加聚集区吸引力。优惠政策不是留住项目的唯一途径， 但优惠政策是催化项目落地、 扶持园区发展的重要手段。秦皇岛市于 2010 年出台了针对聚集区发展的财税优惠政策。一是重点聚集区上缴的四税(增值税、 营业税、 企业所得税、 个人所得税)新增部分 3 年内享受市县(区)级税收“定额分成，超额全返” 的财税优惠政策。二是所有进入重点服务业聚集区的投资项目， 除国家、 省规定的收费外， 免收各种行政事业性收费。三是鼓励打破行政区划限制， 采取异地共建、 飞地等方式建设特色产业园， 对于涉及跨行政区划的服务业聚集区， 建立利益协调机制， 平衡相关县区收益。

(三) 积极应对省新一轮激励性体制的影响。一是要制定省激励性返还资金的使用管理办法， 用好管好返还资金。二是适当增加县区困难补助额度， 帮助财政基本运行有困难的县区消化新体制带来的财力影响， 渡过难关， 缩小区域间公共服务水平的差距， 促进基本公共服务均等化。三是严格查处“区内注册、 区外办厂” 等现象， 严格执行属地纳税政策， 防止县区间出现不利于发展的拉税、 引税现象。

(四)严格执行产业导向和产业规划。对项目要双向选择， 慎重比较， 按照产业定位， 推动符合条件的企业向产业集聚区集中， 使同类和相关产业高度集聚， 形成规模， 做大做强;积极推进重点工业项目建设， 争取早日建成投产， 提高集聚区产业支撑能力和集聚发展能力。同时， 有限的土地资源要优先保障符合产业规划、 有利于发展产业链群的优势企业和优势项目。对投资强度和容积率应设立最低指标， 以提高土地的集约化利用程度。对全市产业聚集区(园区)内土地使用情况进行调查梳理， 对闲置土地予以收回， 采取“腾笼换鸟” 之举， 为新项目进入和在建项目发展腾出空间。

(五) 做优做强聚集区企业， 走自主创新道路。一是通过财政政策、 资金引导企业走规范发展道路。引导各类集聚区内的企业瞄准本行业标准， 积极创建自己的专利， 走规范发展道路。二是要引导企业走品牌发展之路， 树立行业品牌， 走品牌化发展道路。三是要以企业为主体，联合高等院校、 科研机构， 建立以产权为纽带的各类技术创新合作组织， 形成企业带头组织、 高等院校和科研院所共同参与实施的有效机制。对集聚区设立的研发机构， 各相关单位和部门要给予支持， 加快培养自主创新基地， 发展创新型集聚区

(六)健全社会化服务体系。制定财税优惠政策， 积极引进人才， 加大职业技术培训力度， 为企业提供合格、 高素质的劳动力。加强工艺技术研发、 检验检测、 信息网络、交易市场、 职业培训、 环境监测等中介服务机构建设。加快发展与产业定位相关的生产性服务业， 为引进企业及外来投资者提供完善的专业配套服务， 营造良好的社会环境。