摘要： 本文首先阐述了负面清单管理模式的基本概念以及其产生与使用的状况， 然后分析了负面清单管理模式可能给我国外资管理带来的机遇和挑战， 最后本文给出了我国应对上述挑战的一些策略。关键词： 负面清单 机遇 挑战 策略

    2013年9月29日， 中国 （上海） 自由贸易实验区正式挂牌成立。次日， 上海自由贸易试验区的关键内容 — —负面清单被公布出来， 这引起了中国学术界以及社会人士的广泛关注。很多学者知道， “准入前国民待遇+负面清单” 管理模式是中美国际投资协定谈判的关键内容， 我国政府只有接受该管理模式才能继续推进中美国际投资协定谈判，而上海自由贸易实验区成立的现实目的即是对此模式给予实验。作者通过本文提供一些对负面清单管理模式的认识， 以期能够对这方面的研究做一些贡献。

   （一） 负面清单模式对我国外资管理带来的机遇一般认为,负面清单管理模式的引入， 在简化外商投资进入程序的同时， 使外资在准入条件方面更加透明， 减少了外资进入之后的不确定性， 增加了外国投资者对于投资的稳定预期， 这将对吸引外商投资起到非常积极的作用。除此之外， 我国引入负面清单管理模式， 实现了与世界的进一步接轨， 同时也消弱了中国在崛起过程中所面临的一些负面影响。由此， 负面清单管理模式将给我国招商引资进而整体经济发展带来多方面的益处， 具体如下。

    1.简化审批流程， 提高外资引入效率。负面清单模式在中国的试行， 实现了政府对外资管理由审批制向备案制的转变。从 “正面清单” 到 “负面清单” ， 一字之变寓意着政府职能转变的突破。这种变革大大简化了外资进入的程序， 同时也提高了对外资引入的效率。以上海自贸区为例， 以前一个企业完成全部工商登记程序一般需要29天，但是在自贸试验区设立后， 只要符合条件4天就可以完成注册的全部流程。自贸区设立仅仅一个月， 就已经办结外资设企业21家。从这个效果来看， 这种模式无疑会大大促进对外资的引入， 进而打造出中国的吸金洼地， 为中国经济的发展注入不竭的动力和新鲜的血液。

    2.改善管理体制， 扩大对外资的开放力度。目前， 我国正在施行的正面清单管理模式极大地限制了外资可以进入的领域， 这与国际上通行的外资管理模式存在明显脱节， 抑制了一些外国投资者的积极性。上海自贸区公布的负面清单， 梳理了大量的法律法规， 按照国民经济运行的分类， 列出了18个门类、 89个大类、 419个中类、 1069个小类， 制定出190条管理措施。这相对于自贸区之外的中国广大地区， 对外资的开放力度大大增加。而且， 随着自贸区建设的深入， 负面清单还将会被缩短， 这意味着外资所能进入的领域和行业将会被逐步扩大。这将极大地推动投资自由化， 减少地方保护主义， 促进中国市场经济的发展， 从世界市场获得先进的技术、 管理、 资金来解决中国经济发展中遇到的问题。

    3.改革管理理念， 激发投资者创新活力。对于中国政府来说， 负面清单管理模式的采用第一次明确了政府不可以做什么， 这对于政府的管理理念是一个巨大的革新。而且， 该模式所推行的 “非禁即行” ， 最大的好处就是可以激发市场的创新活力， 让企业家们决定投资哪些领域或行业从而实现创新。可以说， 自贸区的试行只是一小步， 但对于政府的管理理念和改革进程而言却是一大步， 这是我国政府管理模式方面的一个革命性变化。以往繁杂的审批程序， 增大了政府部门的寻租空间， 对外资引进的效率低下， 不利于资源的有效配置。通过负面清单的引入， 使得政府管理得以真正的简政放权， 让市场来调配资源， 使得社会资源得到更为有效合理的使用。4.实现国际接轨， 应对外部的外资竞争。近年来， 世界各国政府都充分认识到了外商投资对于本国经济发展的多方面作用， 因而都在采取各种优惠政策和积极措施引进外资， 以至于国家之间形成了激烈的竞争。中国在引进外资方面取得了优异的成绩， 但也面临着多方面的挑战。与此同时， 我国在引进外资的优惠政策的空间已很难扩大。在此背景下， 负面清单管理模式的引入将是我国迎接外资竞争、 打破外资限制并实现外商投资再次大量提升的最好的也几乎是唯一的方式。

   （二） 负面清单模式对我国外资管理带来的挑战凡事都有两面性， 我们在看到负面清单对引入外资、激活市场、 行政改革等诸多方面益处的同时， 还应注意到这种新模式对我国外资管理带来的挑战， 这样才能更好地制定相关措施来趋利避害， 实现负面清单管理模式给予中国经济的最大利益。

    1.外资准入放宽， 监管难度加大。从审批制到备案制的改革， 放宽了外资进入我国的限制， 这会使大量资金进入我国多个没有明确禁止的领域。如果在宽进之后， 政府就对资金的流向与用途不闻不问， 则资金就极有可能用于一些危害我国经济安全的活动， 这种注重引进外资 “量” 而忽略外资 “质” 的做法是万万要不得的。所以， 在外资宽进之后， 当地政府必须实现对投资流向与用途的全程监管。这种由前期审批到后期监管的工作重心的转变， 对政府的管理工作是一个巨大的挑战。如果政府不能把外资引入后监管的工作做好， 就会带来一系列的问题， 不仅不利于自贸区的可持续发展， 还会对影响我国的改革开放步伐。

    2.禁区划定较难， 潜在风险较多。负面清单的制定是有一定难度的， 而这也同时伴随了风险。对于初步尝试采用负面清单管理模式的我国来说， 上述难度将更大而风险也更多。这体现在以下两个方面： 一方面， 负面清单的制定无论多么的完备都不可能将所有禁区都列举出来， 这就无法避免会有一些损害国家利益的投资行为出现； 另一方面， 市场的变化是我们所无法预料的， 一旦经济领域有新的行业产生， 这些行业由于时间因素无法列举在负面清单之列， 外资就可能顺势进入， 该行为显然会对中国经济存有潜在的风险。

    3.挤压民族企业， 维护产业安全更难。2013版的负面清单从1069条小类中列出了190项特别管理措施， 这意味着有82%的行业及领域外资仅通过备案就能进入到国内，大开的门户无疑会对我国的民族企业造成冲击， 继而挤压民族企业的生存空间。在这种情况下， 要想再去维护产业安全就显得越发的困难。此外， 我们还要看到负面清单具有逐渐缩减的趋势， 可以预见在不久的将来将会有更多的领域与产业将会对外资开放， 这些新开放的产业对国内相关产业的安全构成潜在的威胁。因此， 为了保证本国民族企业的生存空间和相关产业的平稳发展， 负面清单的制定就成了一项需要相关部门慎重考虑的大课题。

    4.相应法律不健全， 改立法规任务重。上海自贸区之所以是实验区， 就是要在打破我国现有的一些诸如国际投资管理体制方面的法律规定， 实验和尝试一些新规则。不难看到， 上海自贸区试行的负面清单与我国诸多的法律以及一些部门规定存有的相斥之处。自贸区的建立是为了与国际接轨、 破除封锁， 那么我国的这些与国际经济发展的众多法律法规就需要进行整理、 修改， 继而适应我国的经济发展现状和国际贸易、 投资的发展趋势。这并不是一件易任务、 小事情， 这是关系到自贸区能不能成功运行、 我国改革开放能不能进一步推进的一件举足轻重的大事情。    5.投资争端增加， 政府工作难度加大。从一些国家对负面清单的实践来看， 当国外投资者认为其在东道国受到不公平对待时， 可能会向国际法庭申请仲裁， 这种直接跳过东道国法庭的行为无疑会带来国际争端。若国外投资者在自贸区因遭受不公平待遇而在国际上提请仲裁， 这不仅会大大增加我国政府的工作， 还有可能会恶化我国在国际上的投资与贸易环境。而且， 我国政府也缺乏处理相关国际纠纷的经验， 这从我国之前对国际上出现的针对我国的反倾销案与反补贴案的应对结果可见一斑。在这种情况下， 自贸区内负面清单的实践无疑会对我国政府的外资管理能力及对国际争端的处理能力构成巨大的挑战， 同时也是很好的锻炼。

   （三） 我国政府的策略负面清单管理模式的引入不仅给我国的外资管理带来了机遇， 同时带来的还有诸多的挑战。这样就需要我们采取一系列举措来迎接机遇、 面对挑战， 从而在保证经济安全的同时促进我国的招商引资工作更快发展。

    1.谨慎制定清单， 有效控制外国投资风险。由于负面清单管理模式牵涉到他国主体的权益， 更牵涉到我国的政府信誉， 一旦政策制定就不能再轻易变更， 因此就要求我国政府在制定相关政策时全面考虑， 从长期和全面的角度去制定负面清单。而且， 考虑到负面清单管理模式意味着审批程序的简化和开放领域的拓宽， 这使大量外资无障碍地进入到我国负面清单之外的产业， 这就带来了很多潜在的或者只有未来才能显现的风险。所以， 为了减少负面清单管理模式对我国产业发展带来的风险， 我国政府在制定负面清单时， 一定要把握世界产业的发展动向， 汲取其它国家尤其是发展中国家在引用负面清单管理模式过程中的经验和教训， 同时联系我国产业发展的未来需要， 谨慎地制定负面清单。负面清单管理模式虽然放松了外资准入， 但它依然是外商投资的调控手段。

    2.转变监管模式， 加强事中及事后监管。在负面清单管理模式引入之前， 我国对外资的管理主要是 “以审代管” ， 即对外资进入进行严格的审查， 而对外资引入后的使用情况却放松了管制。这种外资管理模式必然会使外国投资者把大量心思放在准入前的审核上， 而在准入后则天高任鸟飞， 并不把投资完全用于事先确定的项目之中。负面清单外资管理模式引入后， 改审批制为备案制， 放宽了外资进入的门槛， 我国政府相关部门几乎完全放弃了外资准入前的相关审查。那么， 如果再没有事中和事后的监管， 外商投资将给我国经济带来不可预期的危害和风险。因此， 在采用负面清单管理模式后， 我国政府必须认真学习进而强化对外商投资进入后的监管。考虑到在采用审核制时针对外资准入前的管理相对简单， 而采用备案之后针对准入后的管理则相对困难， 所以我国各级政府必须学习西方国家这方面的经验， 通过成立专门机构和建立相应制度实施外资准入后的监管。

    3.消除隐性壁垒， 让开放承诺落到实处。负面清单管理模式的引入就是让符合基本条件的外商投资无障碍地进入我国， 然而如果外资在进入后遭遇到各种隐形壁垒，那么我国采用负面清单管理模式的初衷就难以实现。而且， 隐性壁垒也会增大政府部门的寻租空间进而滋生腐败， 不仅损害国家形象， 而且使负面清单管理模式形同虚设。如果这样， 我国将难以得到采用负面清单管理模式的益处， 同时却必须承担采用该管理模式所必须付出的成本。因此， 为了充分发挥负面清单管理模式的效应， 各级政府必须在消除外资进入隐形壁垒方面做出努力。具体来说， 各级政府要在外资引入后的项目核准、 行政管理、 金融支持、 法律服务等方面下功夫， 切实提高服务意识和廉政水平， 真正重视外国投资者的准入后国民待遇， 让伴随负面清单管理模式的开放承诺落到实处。

    4.修订相关法律， 使其适应我国引进外资的需要。可以想象， 按照负面清单管理模式的要求所开展的招商引资活动将在很多方面与我国现行的法律法规相抵触。为此，我国国务院同意， 上海自贸区以及将来其他类似自贸区可以暂停实施与负面清单管理模式相抵触的相关法律， 从而解决了自贸区建设过程中所面临的法律困扰。但这也从一个侧面反映出我国现行外商投资法律存在缺陷。我国现行外商投资法律中有不少条款不仅不符合国际惯例， 也与当前我国经济发展的实际不相适应， 已经成为了优化招商引资和推进改革开放的阻力， 因此对现行法律进行修订就显得十分必要。需要注意的是， 这种修订既要体现法律的公平性和与时俱进的时代特征， 也要体现负面清单管理模式的国际惯例与基于我国国情的实用性。5.学习欧美经验， 提高解决投资争端的能力。

    目前，我国正在分别与美国和欧盟进行双边投资协定 （BIT） 的谈判。在欧美与其它国家或地区签订的国际投资协定或者它们制定的范本中， 国际投资争端解决机制都是非常重要的内容， 这也体现了国际投资协定演变的新的趋势。根据上述协定， 一旦投资者认为根据负面清单管理模式其利益在东道国受到侵害时， 就可以向联合国 “解决投资争端国际中心” 或其他国际机构发起诉讼。我国刚刚采用负面清单管理模式， 在具体管理方面还存在诸多缺陷， 因而面临更多诉讼风险。根据联合国贸发会议的数据， 在 2008~2013年的所有国际投资争端诉讼中， 由欧盟和美国公司提起的诉讼占到68%。所以， 无论是为了提高我国政府应对国际投资争端诉讼的能力， 还是为了在未来与欧美签订双边投资协定后应对欧美投资者的诉讼可能， 我国各级政府都必须认真学习欧盟和美国在处理国际投资争端方面的经验。