提 要: 随着农村土地流转的深化，新兴的流转模式即龙头企业+合作社+农民的农村土地股份合作社破土而出它为当前土地流转的进一步深化以及农业的进一步发展开辟了一条全新的道路，但是在实践中也暴露出一些新的问题: “龙头企业+合作社+农民模式的风险防范机制不健全，存在隐蔽性农地非农化建设之嫌，农民难以充分享受农地规模经营的收益等 针对这些问题，需要通过完善农村社会保障体系，规范农地流转行为，允许农民的股权流转和充分发挥政府作用等措施来解决
关 键 词: 土地流转;“龙头企业+合作社+农民模式;问题与对策
最近几年我国土地流转呈规模加大速度加快之势2007年全国农村土地承包流转总面积为6372万亩，仅占家庭承包耕地总面积的5．2% 截至目前，全国农村土地流转面积已达1．5亿亩，超过全国承包耕地面积的12% 流转主体呈多元化，越来越多的社会工商企业龙头企业农民专业合作组织和专业大户等规模经营主体参与流转 ［1］各地也纷纷进行了大量的农村土地流转模式探索，一种新兴的农村土地流转形式即龙头企业+合作社+农民模式进入了人们的视野 具体做法就是在保持原承包关系不变的前提下，村集体农户龙头企业以一定的要素分别折资入股合作社，实现规模经营，提高生产效益，增加农民收入 这种模式为土地流转的深化及现代农业的发展开辟了一条新的道路，但在实践中也暴露出一些值得注意的问题 本文将对土地流转龙头企业+合作社+农民模式存在的潜在问题进行一些探索性研究
一土地流转龙头企业+合作社+农民模式的基本情况
随着市场经济改革的深化，农村发生了巨大的变化，很多地方出现了四不种田现象 由于从事非农产业的收益远远高于种田收益，许多农民认为种田不划算，打工赚钱更快，因此不想种田; 一部分农民向往城里人的生活，加之农业生产成本高，自然风险和市场风险大，灌溉用水难，便于机械操作的农田少，因此不愿种田; 在青壮年劳力外出务工经商以后，在家的妇女儿童老人等留守人员体力不够，干不了重活，因此不能种田; 一些新生代农民虽然在农村长大，却没有农业生产的实践经验，往往是读完书就去打工，因此不会种田 农村土地抛荒特别是耕地撂荒极其严重 以江苏省和江西省为例，从1999年到2002年，土地抛荒面积占土地总面积的比例增长曲线如图1［2］:
截至2008年底，农村土地抛荒研究分析中涉及的省区已近30个，基本遍及全国 ［3］据科技部中国科技促进发展研究中心于2004年6月至2005年2月对我国西部11个省自治区直辖市开展的西部大调查显示，相当高比例的农户选择不耕种自有土地，其中自有土地全年出租者占整个西部农户数的12%; 自有耕地全年抛荒者占6．5%［4］2008年，四川省农业厅对全省10个市20个县40个乡镇77个村的33232个农户承包的103906亩耕地进行调查统计得出，截至2008年4月底，抛荒耕地面积达5541亩，占调查耕地面积的5． 3%，其中，常年性抛荒耕地面积2410亩，占抛荒耕地面积的43．5%，占调查耕地面积的2．3%; 季节性抛荒耕地面积3131亩，占抛荒耕地面积的56．5%，占调查耕地面积的3%［5］农业经济发展到一定阶段，原有的一些土地制度显现出滞后性，继续坚持这些制度可能会损害到农民的权益，从而降低其从事农业生产的积极性图1 江苏江西两省土地抛荒面积比例
当一种现行的制度安排存在缺陷，窒息经济活动主体的积极性和创新动机时，必须进行制度创新 龙头企业+合作社+农民模式是我国农业生产力和生产关系发展到一定阶段的产物 随着经济体制改革的深化及劳动力价格的增长，从事非农产业的收益远远高于一家一户分散种田的收益，农业生产成本高，自然风险和市场风险大的特点被越来越多的农民所认识，许多农民认为种田不划算，打工赚钱更快，因此不想种田，农村土地抛荒特别是耕地抛荒现象极其严重 长期以来，以一家一户为主的分散耕作生产规模较小，科学技术难以推广，农业机械化难以实施，导致生产成本和交易成本居高不下，难以实现规模效益的弊端日益清晰 任何一种制度安排都会受到内外因的双重作用而产生非均衡性，在社会化大生产快速发展的新形势下，以家庭为单位的分散经营无法满足现代农业发展要求的弱点逐渐显露出来，使得现有土地制度的非均衡性日益6 3 2 甘肃社会科学2012年第6期突出，亟待进行完善和维持平衡发展
制度的功能之一是在一定的社会条件下协调不同社会主体的利益矛盾和利益关系，当经济发展到一定阶段时必然要求制度对失衡的利益格局做出相应调整，最大限度地协调各利益主体的利益，最优化地配置社会生产要素 目前，土地制度已经由于外部利润的存在而处于一种典型的非均衡状态，土地制度的非均衡性导致了与土地相关的各利益主体之间权益分配的不均衡 由于长期施行工业优先发展的战略和城乡二元经济结构，农民权益保障的价值取向在长期的经济发展中并没有获得充分的地位，通过土地流转提高农民权益保障的力度势在必行 目前，制度已经成为决定经济增长和农民权益保障的重要变量之一，因此对于经济增长和农民权益保障的预期将部分建立在制度创新和制度变迁的基础之上 这种制度变迁必须能够充分发挥各利益主体的积极性，改变利益格局的不均衡状态，更加高效地进行资源配置 为此，必须找到一种既能保护农民利益，又能盘活存量土地资源，以适应现代农业发展要求的运作机制，这是由促进经济增长与维护农民土地权益的双重动因所决定的 于是龙头企业+合作社+农民的土地流转模式破土而出
新兴的龙头企业+合作社+农民模式有别于其他模式其大致形式是在保持原承包关系不变的前提下，村集体以机动地经营权，农户以所承包的土地经营权，龙头企业以货币农机具技术或其他要素折合为股份组成合作社，实现规模经营，提高生产效益 龙头企业+合作社+农民模式在实践中的主要运作程序是: 土地折股设置股权进行产权界定明确分配方式确定组织管理机构 主要运作内容是: 村集体和农户以土地经营权折资入股; 合作社用现代农业理念取代传统农业理念，用规模化经营和实行机械化作业取代分散经营，通过这些措施获得土地的较高效益; 在组织机构方面，现代企业制度所蕴含的组织架构基本具备，包括股东代表大会理事会董事会监事会等; 在利益分配上大都采取保底租金+盈余分红的模式二 龙头企业+合作社+农民模式的潜在问题龙头企业+合作社+农民模式已经在不少地方进行了实践和探索，但探索没有现成的模式和经验，必然存在有待完善的地方，也必然存在一些不可忽视的隐形问题，这也符合事物发展的必然规律 就当前的实际情况来看，对于龙头企业+合作社+农民的土地流转模式在发展过程中所存在的问题，如果不加以注意，势必会影响到土地流转的整体效果
( 一) “龙头企业+合作社+农民模式在农民生活保障方面存在较大风险龙头企业+合作社+农民模式在实践中，为了促使制度的推行，实现土地连片，一般都有对农民保底分红和浮动红利的承诺，这种做法实际上是由企业承担了全部风险 然而农业是弱质产业，农地经营本身存在现实的自然风险技术风险农业边际收益递减风险和市场风险［6］，虽然农业产业化经营，与单家独户经营相比，增强了抵御风险的能力，但现实风险是不可能消除的，因此当企业因经营不善而出现亏损，资不抵债，或因为自然风险无法实现经营收入等情形下，龙头企业对农民的承诺将很难兑现，入股农民的生活保障就会成为现实的紧迫问题 在我国，土地扮演着保障农民生活的功能，随着土地流转的深入，尤其是农地可以作为农民的资产入股以后，土地的社会保障功能逐渐由单一的生存保障功能向生存保障功能和发展保障功能转化［7］但是由于城乡二元经济结构的长期存在使我国城乡社会保障严重不平衡，农村社会保障体系还不健全，国家对农村社会保障的财政支出远远小于城市，政府对农村的社会保障职能严重缺位 还处在社会保障体系之外的入股农民一旦面临合作社破产，企业难以兑现保底分红的承诺时，他们将面临着基本生活无保障和失去土地的风险，在市场经济条件下，对失地农民常常采取金钱补充的方式，由失地农民自己缴纳养老失业医疗等社会保险，而很多农民无力缴纳 在这种情形下，入股农民的生存和发展将面临严峻的形势，甚至有可能演变为重大的社会问题
( 二) 存在隐蔽性农地非农化建设之嫌，导致农地严重流失土地入股后，决定土地用途的往往是企业 追求经济利益最大化是企业的天性，一些企业为了追求利益的最大化，存在强烈地将农用地用于非农建设项目的动机，以谋求农转非所带来的超额利润 其表现手法一般是借合作社之名规避法律，将大量已流转的土地开发为农产品加工休闲农业乡村旅游和乡村酒店等，农用土地转为非农建设，导致耕地的非粮化和非农化，农地严重流失入股农民成为农转非的被动接受者，其权益无法得到切实保障 由于农村集体土地产权界定模糊，地方政府既是管理者又是参与者，职能的双重性使地方政府追求管理权限的最大化和经济利益的最大化，在双重利益的驱动下，政府的权能难免会发生错位 他们利用职权攫取农民的经济利益，地方政府的公共职能严重异化 土地财政 政绩工程 圈地暴利等都是农地过度非农化的诱因大量耕地非农化导致农民丧失土地，严重损害农民权益 目前我国已出现过三次大规模的农地非农化现象即圈地运动第一次圈地运动发生在1987年，1986年出台的土地管理法中关于土地使用权有偿出让的规定以及1988年修改后的宪法对土地使用权可以依法转让的补充，使得土地的资产特征得到承认，土地资产价值被发现第二次圈地运动开始于1998年，这一时期住房实物分配停止，地方政府为了利用房地产拉动经济，利用各种名义和手段，化整为零，绕过法律规定大肆圈地 承接第二次圈地运动，直到2003年，各地仍正面对抗国家法律，违法掀起第三次圈地运动高潮 三次圈地运动的占地面积如图2所示［8］图2 三次圈地运动的占地面积政府应该对不同土地流转利益主体进行利益整合，在土地流转的决策执行和利益分配过程中，政府应当成为制度利益的有效维护者，最重要的是不得以牺牲土地制度利益和农民的7 3 2 管 理切身利益来实现少数土地商业利用者的利益，尽可能考虑各方利益的最大化，实现多方共赢
( 三) 农民难以充分享受农地规模经营的收益土地是一种稀缺资源 要提高土地的产出效力，需要规模经济的支撑 形成规模经济的途径之一就是通过放开土地承包经营权，将土地承包经营权真正物权化，鼓励农民土地使用权的流转，以实现规模效益 企业对已流转的土地进行统一规划连片整理，实行大规模机械化生产，应用现代农业管理制度，不断降低农业生产成本，实现资源的优化配置 虽然实现土地的规模经营，能够大大提升土地收益，获得超额的经济效益 但是现实中农民难以享受到农地规模经营的收益 其原因是，农民的土地承包经营权折资入股时，大多数农村土地股份合作社并没有按照现代企业制度的精神依股权份额给农民以应有的分红回报 一般的做法是合作社与入股农民签订保底协议，即不管公司是否盈利，都要分给农民一定数额的红利，这种保底红利虽然给农民吃了定心丸，但却模糊了按照股权分红的概念，给公司以较低的数额进行分红( 分红远小于依股权份额给农民的合理的长期回报) 造成了口实 股权红利是由公司的经营状况决定的，而农民享有的与经营状况脱节的红利其实只是一种租金，在很大程度上仅是一种单纯的福利分配权 租金的获取是一个不需要与经营状况挂钩的概念，所以从本质来看，农民只是得到了最低的保障，而没有真正取得股权 农民入股分得的主要是租金，股利成分很小，这就容易掩盖另一个问题，即对于企业可能获得的超额收益，入股农民难以充分享受到三 龙头企业+合作社+农民模式的完善对策农村土地流转特别是土地规模经营是一个复杂的社会经济问题，新兴的龙头企业+合作社+农民模式发展中存在的一些问题，亟待采取相关措施着力解决，不然很难实现土地流转的预期效果和进一步保障农民权益
( 一) 完善农村社会保障体系农村土地承包经营权流转发展到一定程度很有可能出现土地兼并或高度集中，从而导致失地农民的生存危机 现行农村地权立法在土地功能实现路径方面将土地功能与政治功能等同一致，故而生存与稳定等土地的原始功能或始基动力被无限扩大并加以推广，土地沦为政治理想的附属物，失去了作为生产力要素的独立功能 政治理想中的公平正义理念实则更为接近资源分配的平均主义，在土地权利分配领域，通过平均地权方式得以制度化，并演化为一种土地经济制度 土地家庭化分割经营，其核心价值在于以公平正义名义寻求农民的基本生存条件，并藉此维系社会主要是广大农村社会的长期稳定，而非最大程度发挥土地的效益价值［9］所以，重构农村土地承包经营权流转制度最重要的外部条件是建立完善的农村社会保障制度，以弱化土地的保障功能而强化其资本功能 在建立和完善农村社会保障体系过程中，政府应发挥主导作用，积极组织和引导，健全立法，为农村社会保障体系的建立和完善提供法律保证，给予政策扶持和必要的财政支持，加强管理和监督，加快建立覆盖面广受益面宽的农村社会保障体系，在推动土地流转实现规模经营的同时，保障农民生活水平稳定，维持困难群众的基本生活
( 二) 规范农地流转，控制土地用途的改变首先，进一步规范基层政府在土地流转中的职能，严格限制通过行政干预的方式直接进入土地流转过程，切实保障农民的权益 土地承包经营权流转从某种意义上说是各方利益集团博弈的过程，政府应回归本位，超然于市场参与者之外，公正地行使行政权力，充当公正权威的裁判者 正确定位基层政府的导向作用，既要坚持农业产业化和规模化经营的基本指向，又要加强土地用途监管，杜绝打着农地流转和产业互动的幌子对农用地进行非农开发和经营 对企业通过大规模土地流转进行农业产业化经营项目的审批和监管要设置更严格的程序严格限定入股土地的用途 农村土地承包经营权流转的目的在于使用他人的土地，在他人的土地上从事种植养殖或畜牧等农业活动，这是土地承包经营权最重要的法律特征 承包土地上进行的是直接的农业生产，而不是加工生产或其他非农业的活动，土地承包经营权流转依然不得改变用途，不得将土地用于 非 农 建 设 土地入股的企业破产清偿应受底 线 控制［10］，债权人不得改变土地用途 当企业经营亏损达到破产界限进入破产程序后，土地承包经营权将作为破产财产用来清偿企业债务，债权人和企业恶意串通获得土地承包经营权，改变土地用途的，仍应受到底线控制其次，严格监控企业在农地流转和经营中的短期行为，拒绝以牺牲农民利益和土地质量为代价的农业产业化项目 第一，政府要加强对企业使用土地的监管力度，并从体制上完善土地管理制度，依托绿色GDP系统改变地方政府领导的政绩观念 从长远目标考虑，对土地进行合理规划充分利用和适度开发，可能会起到事半功倍的效果 第二，建立农地流转项目责任追溯机制 建立土地破坏的综合评估机制，系统地考虑因土地性状变化对生产能力生态环境和系统功能的影响［11］，根据投资项目对耕地质量的破坏程度，让企业支付一定的复耕费，真正保护农民的长远利益
( 三) 允许入股农民的农村土地承包经营权的股权流转，以保障农民权益农村土地承包经营权股的流转具有特殊性，在没有建立全面的社会保障体系之前，农村土地的社会保障功能对农村土地权利结构和权利性质的影响是不可能完全淡化的，农村土地承包经营权兼具的物权性和社会保障性使农村土地承包经营权股的流转区别于其他股权 农村土地承载的社会保障功能是社会经济条件和社会制度造成的，并不是农民的自主选择 当农村土地承包经营权与农村土地所有权分离后，农民对农村土地经营有了一定的自主权，随着工业化的发展，农民与土地的关系已经变得不再那么紧密，农村土地的社会保障功能也逐渐弱化，与此同时承包经营权的物权性质日益凸现，农村土地股份合作就是在这一过程引导变化下的制度创新形式 在这个过程中，我们应该尊重农民的自主选择，赋予农民更大的自主权 因此，在不违反法律禁止性规定的情况下，应允许农村土地承包经营权股以赠与转让继承和抵押等方式自由流转，同等条件下股份转让，本社社员有优先受让的权利［12］( 四) 充分发挥政府的引导和支持作用政府应该对龙头企业+合作社+农民的农村土地股份合作社加大扶持力度 农业生产比非农产业经营风险大，投资回报率低，机会成本高，还容易遭受自然灾害，致使生产不稳定，经营效益难保证 而且农业的社会效益大，理应得到政府8 3 2 甘肃社会科学2012年第6期和社会的支持与保护 第一，可以加大政策扶持力度，增加对农村土地股份合作社的资金扶持，如各级财政的支农资金，农业发展银行的政策性贷款等 第二，建立风险损失补偿机制，减轻自然灾害与市场风险的影响 比如，在农村积极发展相关的保险事业，建立农业灾害的补偿制度，建立健全风险基金制度政府应该着力解决农民的就业问题 主要是对脱离土地的农民提供就业帮助，实施农地股份合作制必须有效解决农村剩余劳动力的转移问题 一方面要加强对农民尤其是中青年农民的技能培训，提高农民素质，如鼓励专业技能培训组织劳务信息交流扶持职业中介机构等 另一方面要积极拓展农村剩余劳动力的就业渠道，为农村剩余劳动力创造更多的就业机会( 五) 在土地流转中充分保障农民权益在我国农业现代化的进程中，始终存在着兴产业还是兴农户的问题，如果抛开农户单方面考虑发展现代农业，那么让工商资本大举进入农业领域无疑是一个快速提高劳动生产率实现专业化和规模化的便捷之路 但是，如果现代农业的发展以小农的破产边缘化为代价，那么这种现代化注定是一种失败的现代化［13］工商资本投资农村能够解决农业和农村发展缺少资金的这一瓶颈约束 但大规模的工商资本进入农业领域，弱小的农户本已很难与之抗争，有的地方还忽视农民的主体地位，出台了一些有利于工商资本而不利于农民的政策 因此，第一，在政策的完善上，应当以保障农民主体地位和增进农民权益为政策取向 第二，建立土地流转保证金制度和土地流转风险基金，保证金由土地受让者缴纳，风险基金由财政和土地受让方共同出资组成，防止企业经营不善破产而损害农民利益，保障土地流转中农民的收益权 第三，在发展现代农业中坚持以解决农民的就业问题为前提，并通过与公司签订的合同条款将农民的地主 工人双重身份落到实处，将农民利益的保护上升到制度化层面 第四，在合作社与公司对接中，最重要的是通过何种利益机制来保护农民利益不受损失 合作社要始终代表农民的利益与公司谈判，而不是成为公司的代理 通过合作社的方式，让农户形成团体力量与公司谈判，保障农民自身权益
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