摘 要农村土地流转是土地产权制度的深度改革和创新是推进农业结构调整和实现农民增收的重要举措符合市场经济的基本原则和现代农业的发展趋势当前我国土地流转取得了一定的成效但土地流转率偏低小规模经营并没有得到明显改观因此要正视和直面土地流转中存在的深层次问题采取多种有力措施加快土地流转推进现代农业发展

关键词土地流转影响因素对策选择

自 世纪 年代以来农村家庭联产承包责任制的改革极大调动了农民生产的积极性对于农业发展农民增收发挥了主要作用然而这一机制经过了近 年的运行其效力已基本释放完毕分散的零碎的农户经营模式已不适应新时期现代农业的发展要求党的十七届三中全会做出的推动土地流转发展适度规模经营的重大决策是对当前农村土地经营方式的优化和创新是推进农业结构调整促进农业规模经营及农民增收的重要举措 目前部分地区在推动土地流转的过程中不断创新土地流转方式积累了一定的经验取得了良好的效益但总的来看农村土地流转率偏低小规模经营并没有得到明显改观

一晋中市农村土地流转的现状和特点晋中市现有农户数 万户 总人口 万人其中农业人口 万人农村劳动力万人实有耕地面积 万亩自 年农村土地二轮延包以来晋中市农村土地流转呈迅速发展态势流转面积及户数不断扩大

调查显示截至 年底全市耕地流转面积 万亩涉及农户数 万户其中转包面积 万亩 占流转总面积的 转让面积万亩占流转总面积的 租赁面积 万亩占流转总面积的 互换面积 万亩占流转总面积的 入股面积 万亩占流转总面积的 其他形式流转面积 万亩占流转总面积的 农户间流转的土地面积万亩涉及农户 户委托村集体流转的面积亩涉及农户数 户合作社参与土地流转的面积 亩涉及农户数 户专业大户参与土地流转的面积 亩 涉及农户数户 农业龙头企业参与土地流转的面积本文系山西省软科学研究项目晋中市农村土地流转机制创新研究 阶段性成果亩涉及的农户数 户从晋中市土地流转的情况来看主要呈现以下几个方面的特点

土地流转开始走向规模化

随着农村经济的发展和强农惠农政策的出台因人口变动劳动力资源流动以及农业产业化经营的推进 一是土地规模经营不断扩大调查显示目前规模经营 亩的 个亩的 个 亩的 个 亩以上的 个 二是土地流转的期限以中长期为主其中 年的约占 年的约占年的约占 年以上的约占 仅年榆次太谷祁县平遥四县流转入现代农业园区的土地 万亩培育了蔬菜奶牛林果种粮大特色农业基地 提高了农业生产集约化程度促进了农业产业化的快速发展

土地流转形式多样化

该市土地流转主要有转包 出租 转让互换入股等多种形式 目前全市的农村土地流转形式由过去以转让 转包为主逐渐转变为与互换出租入股等多种形式并存的状态 目前全市通过转让转包互换租赁入股及其它形式流转的土地分别占流转总面积的和 尤其是土地股份合作制在政策引导和利益推动的双重作用下农业专业合作社发展迅速 参与土地流转的面积亩涉及农户数 户 粮食种植蔬菜瓜果花卉苗木畜禽养殖生态农业园观光农业园等各种专业合作社呈现出良好的发展潜质和吸引力土地流转机制逐步市场化一是土地的需求量和供给量都基本由市场收益决定行政的牵引力逐步弱化 二是根据土地经营权流转的供求状况和所经营产业的经济效益双方协商确定流转价格逐步实现土地等农业生产要素的优化配置 近年来土地租金价格呈上涨之势农民通过流转土地一般每亩每年可以得到 的租金收入 高于农民自己传统耕作的收入水平 三是一批专业大户农业企业农民专业合作社科技人员把农业作为一个投资领域 目前全市土地流转虽然数量不大但市场化程度较高土地流转管理不断规范化全市按照依法自愿有偿的原则切实做好服务和引导工作土地流转行为逐渐规范 一是流转行为逐步规范 农户流转或委托乡镇村集体出面签订流转合同所占比例逐步扩大表现出有序流转增加几年前流转签有书面协议的只占 左右其中经乡镇鉴证的更少而现在流转签有书面协议的约占流转总面积的 二是从无偿或低偿流转到有偿流转转变 税费改革前无偿或低偿流转约占 现在有偿或基本合理价位流转约占 三是服务体系不断强化 目前全市有个县和 个乡镇农经站建立了土地流转中心有个县个乡镇设有土地仲裁机构 太谷县 年列为全国土地纠纷仲裁工作试点县仲裁体系比较健全近两年来共受理土地纠纷案件 起其中土地流转案件 起 起调解解决仲裁起土地流转效益日益明显化一是促进了农村剩余劳动力的转移 据统计仅 年度由于加快了农村土地流转全市农村劳动力共转移 万人占农村劳动力总数的 劳务经济总收入 亿元成为该地区农民增收的重要渠道二是促进了传统农业向现代农业的转变经济效益显著 和顺县温泉蔬菜合作社流转土地 余亩实行农资贷款技术管理销售五统一 个大棚每棚平均年收入五万余元比过去单一的粮食生产增加收入 余倍 太谷县 年新发展设施农业面积 万亩年产蔬菜 万吨仅此一项农民人均年增收余元二晋中市农村土地流转存在的主要问题晋中市农村土地流转取得了一定的成效走在了全省前列 但从调查的情况分析目前还存在着一定的问题和不足主要表现在以下方面土地流转规模尚小我国土地流转目前还处于激而不活的低水平上远未达到提高土地利用效率的目标与中央三令五申禁而不止的农用地非农化形成鲜明对比统计资料显示截至 年上半年全国土地承包经营权流转总面积达 亿亩 占承包耕地总面积的 与全国相比较而言晋中市福建论坛人文社会科学版 年第 期的土地流转率虽然高于全国平均水平在全省也处于领先地位但相对于东部地区而言土地流转规模尚小规模经营还处于初级阶段土地流转行为不规范一是流转过程中的口头协议现象比较普遍据统计全市有 的土地流转只是口头协议没有任何约束和法律效力 二是流转合同不规范 年以前由于全市没有统一流转合同文本所签订的合同内容不完善权责不分明埋下了纠纷隐患 三是未经发包方和承包方同意流入方擅自改变土地用途甚至在合同期内不履行任何程序将流转的土地再次流转 四是私下非法交易土地改变土地用途违规侵占土地的现象不同程度的存在 尤其是城乡结合部少数人利用职权和特殊关系以建私房为由低价购买土地高价出售谋私利等严重干扰和破坏了农村土地依法流转程序和土地资源合理配置土地流转机制不健全一是缺乏完善的土地价格机制 调研中发现农民在土地流转中往往处于不利地位土地租金较为低廉同时缺乏对土地升值和物价上涨等因素的预见 签订流转合同时价格定得死而低没有构建一个良好的收益递增机制土地收益得不到有效保护二是农村土地流转管理职能较弱 目前全市土地承包经营证确权还有 万余份左右还没有发放到户现已流转的土地多数处于农户之间自发性状态市县区市负责农村土地流转工作职能部门没有必要的工作经费有个县区市 个乡镇未成立农村流转服务中心直接制约了指导农村土地流转工作的正常开展 三是土地流转缺乏金融信贷支持 由于农业是弱质产业市场风险和自然风险较大加上投资大回报率低等特点所以大部分农业企业都面临资金匮乏的瓶颈 同时在农村信用社农业银行和其他银行的监管体系中还没有建立农户直接信贷担保机制金融机构也不愿予以资金投放思想认识不到位一是一些农户思想保守恋土意识重 受小富即安思想或对政策理解不透的影响担心土地长期流转会损害自身利益不敢与经营户按政策签订长期流转合同 特别是城乡结合部的农户受建设征地高利益的影响宁可粗放经营甚至撂荒也不愿将土地流转二是部分农民对土地生存的依赖性强 长期以来农民都以土地作为生存和就业的保障尤其是部分年龄偏大缺乏务工技能的农民 更是依赖耕作承包土地养家糊口三是农民就业和社会保障乏力一些进城务工经商的农民担心岗位和社会保障不稳选择流转的形式单一甚至于仍把土地作为今后的生活退路服务体系不健全目前全市尚未形成统一规范的土地流转市场土地流转信息不畅供求双方对接难严重影响了农村土地在更大范围内和更高层次上进行流转直接影响农村土地流转的速度规模和效益 同时由于各县区市政府和乡镇没有设立相应的土地承包纠纷调解仲裁机构对土地流转过程中和流转期内所发生的各类纠纷缺乏依法调处力度三关于影响土地流转的因素分析世界银行研究表明当人均 小于 美元时农民以分散的自给自足方式经营土地当人均 大于 美元时 农村土地的市场价值才开始体现出来表现为土地拥有者转移土地的强烈愿望 现阶段我国土地流转的基本条件已基本具备但仍然处于激而不活的低水平状态 就其原因 虽然影响土地流转的因素复杂众多但结合我国经济社会的特点和基于对晋中市农村土地流转问题的调研笔者认为当前影响我国土地流转的因素主要有以下方面农地产权制度不清晰清晰的土地产权是进行土地流转的前提农地产权主要包括两种权利一是所有权即土地归谁所有二是经营权即土地归谁使用家庭联产承包责任制之所以能激发广大农民的积极性就在于农民获得了承包地的经营权我国现行的农地产权制度存在一定的缺陷 主要表现为一是土地所有权主体不清权限不明 虽然我国现行法律明确规定农村土地归农民集体所有而且在宪法土地管理法等相关法律中将农村土地所有权的主体界定为农民集体 但在现实生活中 农民集体只是一个抽象的集合体农村土福建论坛人文社会科学版 年第期地产权被模糊化农民不明晰自己在土地上的权属关系 土地是国家所有的观念根深蒂固 二是从承包经营权来看还存在着期限不稳定的问题 土地承包法规定土地承包的期限是 年但这 年针对的并不是某一块固定的土地而是承包权本身的期限这势必造成现实中承包经营权的不稳定问题主要表现为定期不定期的土地调整 据农业部的调查显示 年以来全国有 的村对土地进行了调整 调整次的占调整次的占 调整次的占调整次的占 调整次的占 最高的调整次 三是土地资源细碎化 改革开放以来家庭联产承包责任制在全国大部分地区采取的是按人口平均分配土地且好坏搭配远近搭配的均田制办法 虽然较好地体现了平等公平性但土地资源被细碎化 形成了长期以来的多地块小面积分散狭小的粗放经营农业比较收益下降世纪六七十年代大量的实证研究证实了小农户的土地产出率要高于大农户的土地产出率 随着工业化的进程农业生产方式的不断进步从事农业的收益也随之缓慢提升但机会成本的增长更加迅速这种不同步的结果必然导致农业比较收益的大大下降 另外我国对农业的科技投入不足科技在农业领域的运用和贡献率较低农业产品的成本一直居高不下 资料显示 我国每公斤小麦生产成本是美国的 倍是阿根廷的 倍是加拿大和法国的倍以上每公斤玉米的生产成本是美国和阿根廷的 倍是法国的倍多 大豆的生产成本大约是美国和阿根廷的 倍我国油料作物如油菜籽的生产成本高达 元公斤是加拿大的倍多同时农业产业与其它产业相比较而言生产周期长资金回收慢市场风险和自然风险大是典型的社会效益高而经济效益低的弱势产业这就必然导致农业比较效益的低下和土地流转需求的不足农村劳动力的转移不稳定农村劳动力的转移状况是影响土地流转的重要因素而农民向非农产业转移的关键就是降低对土地收益的依赖程度使农民在非农产业中的工资性和经营性收入成为其收入的主要来源从而替代土地本身对农民的价值 改革开放以来 大量的农村劳动力从农业产业中释放出来农业部门的就业劳动力数量占全社会劳动力的比重稳步下降农民的非农收入不断提高占到了农民收入结构比重的将近一半 但是我国非农产业还不发达非农就业机会还不多且相对不稳定 再加上农民自身素质等各方面的因素农业收入仍然是许多农民家庭收入的主要来源社会保障体系不完善我国是一个典型的城乡二元结构国家目前在城市已基本建立了较为完善的社会保障体系而农村的社会保障体系还很不完善且保障水平较低 长期以来我国对农村地区的保障主要体现在两个方面 一是缺乏或丧失劳动能力生活无依无靠的人实行五保制度二是对农民的救灾救济优抚安置绝大多数农民因为有土地而没有被纳入社会保障的范围其养老医疗主要依靠自我保障和家庭保障 改革开放以来随着我国经济的发展和城乡一体化的推进及覆盖城乡居民社会保障体系的不断完善在农村已建立了新型农村社会养老保险和新型农村合作医疗但是在农民就业渠道狭窄收入和就业预期不稳定的情况下农民仍然不愿意放弃土地仍然把土地视为最根本的安全保障四加快农村土地流转的对策选择尊重农民的意愿和话语权农民是土地流转的主体土地流转说到底是农民的土地流转在现阶段农村土地仍然承载着农民生存保障就业保障等功能的情况下土地流转和规模经营都要服从于农民利益的实现和保障需要 具体来说就是要尊重农民的意愿和话语权让农民充分了解土地流转的相关政策和措施 切实保障农民进行土地流转的权力表达是否流转怎样流转流转多少都要由农民选择各级政府只能以正确引导而不要以任何理由强迫或阻碍农民合法自主流转土地我们说权力是利益的集中体现只有当权力对等时权力才会转化为利益利益结构也才会趋于平衡 目前农民在土地流转过程中基本上是弱者缺乏必要的合同知识 缺少对土地升值的预见性甚至缺少话语权 因此只有尊重农民的意愿和话福建论坛人文社会科学版 年第 期语权确立农民在土地流转中的主体地位才能确保农民的权力和利益的实现加强对土地流转的监管建立健全农村土地流转市场是加快土地流转提高农业生产率发展现代农业的必然选择根据各地的经验如果没有健全的监管机制作保证一旦土地流转出了问题农民和企业的利益都无法得到保障因此政府尤其是县乡两级政府必须加强对土地流转的监管规避土地流转的风险 一是要建立土地流转抗风险机制比如设立抗风险基金使企业在困难时期仍然能履行合同保障土地流转的正常进行二是根据合同法 农村土地承包法等规定统一制定土地流转合同文本规范土地流转秩序建立土地流转登记备案和签证制度保证土地流转的规范性有效性防止出现合同纠纷大力培育扶持农业产业化龙头企业和农民专业合作社农业生产要实现规模经营 提高生产率一是要大力扶持农业产业化龙头企业和种植大户农业产业化龙头企业对促进农村土地流转具有很好的引领示范作用 尤其是那些特色明显规模较大的农业产业化龙头企业以高标准规范化的生产模式带动农户组织标准化生产并为农户提供资金技术管理信息等支持和服务能够在土地流转中发挥辐射带动作用二是要积极发展农民专业合作社和其他中介组织农民专业合作社和其他中介组织把农民联合起来可以大大增强抵御市场风险的能力促进农业优势产业形成提高集约化规模化经营水平同时还能延伸农业产业链拓展发展空间 三是积极采取措施扶持土地股份合作社的组建和发展当前 土地入股制 是新时期集体经济的较好实现形式其特征是土地变股权农户变股东要地不种地收益靠分红 既实现了产业结构的调整和产业化的规模又维护了农民自身的利益是一种新型的产权合作模式符合改革的方向受到了农民的普遍认可努力实现土地流转和农村劳动力转移的同步发展毋庸置疑只有进一步加大农村劳动力向非农产业转移的力度 才能为土地流转创造条件但是在现阶段还存在着相当一部分农民在土地流转中虽然得到了大致相当于土地产出的租金 但却以自身劳动力的无法转移作为代价埋下了很大的社会隐患 因此农村富裕劳动力不仅要转移出来 而且要在实现稳定就业的基础上真正的农村土地流转市场才能形成同时进一步完善农村社会保障体系 目前土地仍然是农民最基本的生存安全保障在没有健全的社会保障制度下就不可能从根本上消解农民对土地的依附感土地流转市场无法真正形成充分发挥政府部门的宏观调控职能我们说市场经济绝不排斥政府的宏观调控作用在我国农村土地流转市场发育还不完善的条件下 政府的宏观调控职能更显得尤为重要因此各级政府要充分发挥好宏观调控职能 一是认真落实贯彻 农村土地承包法 农村土地承包经营权流转管理办法 稳定土地承包关系依法规范土地流转二是制定促进农村土地流转方案 促进农业规模经营和农业产业化的发展三是执行土地用途管理制度严格界定农用地与非农用地严厉惩处在土地流转中变更土地用途的行为四是坚持适度的原则我国人多地少地区经济发展水平差异较大各地农地规模经营的内在要求不同短期内大多数地区通过土地使用权流转来实现土地规模经营不现实 因此各地土地流转应因地制宜既要注重流转数量更要注重流转质量让土地流转真正发挥强农富民的作用