摘 要文章根据当前我国农村承包地和集体建设用地流转存在的现实问题重点分析了阻碍流转的深层次原因主要包括农村集体土地产权关系模糊土地流转相关法规不完善社会保障体系不健全政府职能错位和缺乏流转中介组织及交易平台等 最后简要提出了我国农地流转制度改革和发展的基本思路
关键词农村土地流转阻碍因素改革思路
　　随着我国改革开放进程的推进和工业化城市化的快速发展规模经济和现代农业发展对农地集中经营的需要城市扩张对建设用地需求的快速增长 以及部分农民非农就业的利益驱动等迫切需要探索加速农村土地流转的创新性模式 推进农村土地经营权使用权以转让出租转包互换股份合作等形式流转还可以使农民承包土地和农村集体建设用地进一步变 活起来让农民的土地资源变成可交易的资本在新形势下更好地解放我国的农村生产力让农民分享经济社会发展的成果推动城乡一体化发展
　　我国农村土地流转主要包括农民承包地流转和农村集体建设用地流转两个方面根据我们在福建安徽四川等地所做的调查当前农民承包地流转存在的主要问题是土地流转的规模较小层次较低流转不够规范现行农村集体土地征收流转制度存在的主要问题是征地补偿标准普遍较低土地征收规模容易失控被征主体缺乏话语权农民失地又失利同时还容易催生农村土地和房屋的隐形交易市场造成部分地区房地产市场混乱规划失控 造成这些问题的深层次原因有以下几个
　　一农村集体土地产权关系模糊无法确保农民土地权益在家庭联产承包制的制度框架下农地产权结构被分解为所有权承包权和经营权使用权三种权利农村集体建设用地的产权结构可被分解为所有权和使用权两种权利 但是当前我国农村土地产权关系模糊按照现行的农地制度安排农村土地除国家所有外属农民集体所有但究竟如何理解这个集体 土地管理法规定集体有三种村农民集体乡镇农民集体村内两个以上农村集体经济组织但这三种集体形式之间的界限不清楚也就是说集体的边界有多大即什么人有资格成为集体的一员土地属于农民集体所有集体与作为集体主人的农民在权益上是什么关系农民如何对集体所有的土地行使所有权等一系列问题是不清楚的在现实农村经济活动中个体农民农户作为农地所有权主体的地位是被排斥的行使主体地位的往往是村委或村级小组现在多数农民对土地所有权的具体归属是模糊的甚至相当一部分农村基层干部和区镇领导也认为农村土地是国家的地方政府想怎么处置就怎么处置 农民作为弱势群体在没有力量实现自己的土地权利时一个必然的结果就是农民集体所有的土地转变为管理者所有我国农村的土地产权主体或其代理人模糊不清使得土地流转的利益主体被虚化农民很难以独立的市场主体进入土地流转市场进而阻碍了农地的自由流转 土地的权益边界也会由于地方政府社区集体组织村民小组甚至是地方家族势力等方面作者简介李桢 女厦门市社会科学院副院长副研究员当前阻碍我国农村土地流转的主要因素分析李桢福建论坛人文社会科学版 年第 期的影响而变得模糊而土地权益边界的模糊往往又成为各方主体争夺利益的借口
　　二土地流转相关法规不完善有法难依从 世纪 年代末期开始国家就开始积极探索土地的合理有效流转 特别是最近几年国家更是在政策层面积极推动和引领土地流转年 月十七届三中全会更是明确提出建立健全土地承包经营权流转市场按照依法自愿有偿原则允许农民以转包出租互换转让股份合作等形式流转土地承包经营权 但是土地流转不仅需要政策层面的推动和引领而且需要法律层面的保障和支撑我国现行法律体系中没有土地流转的中央立法大部分地区也没有建立土地流转的地方规章 虽然我国 宪法 民法通则 土地管理法 农业法和物权法中有规定但诸多规定过于笼统缺乏操作性导致许多地方出现有法难依的现象目前大部分土地流转带有明显的自发性盲目性与随意性从而导致土地流转内容的不完整性土地流转价格的不确定性土地流转目标的非效率性以及土地流转格局的不稳定性 土地纠纷也日渐增多侵权行为时有发生司法机关及有关行政部门处理这类问题常常感到无法可依迫切要求土地管理法的尽快修订制订出促进农民承包土地和集体建设用地流转的具体实施细则和办法
　　三农村社会保障体系不健全后顾之忧难除我国农村土地素来都肩负着农民生存发展与社会保障的双重功能家庭联产承包责任制的实施强化了土地的保障性质农民把土地作为今后的退路 可以说对大部分农民来说土地是精神与物质的依靠是安身立命之本因而不敢随便转让土地另外受教育与技术的限制农民很难在快速发展的第二三产业中立身非农就业存在不稳定性 所以耕地承担的对农村人口的福利保障功能远远大于耕地的生产功能土地就业保障性质使得土地流转在基本利益上对农民的吸引力不大 近几年来中央政府在新农村建设中积极开展农村社会保障制度建设 年就启动了以大病统筹为主的新型农村合作医疗试点部分城市还建立了被征地人员基本养老保险制度 年又出台了 农民工参加基本养老保险办法 国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见 这些制度确实在一定程度上解决了农民病有所医 老有所养等生活问题 但总体上看我国农村社会保障的覆盖范围还有限保障水平还很低制度运行的可持续性还有待观察由于大部分地区的现行社会保障体系还无法为那些将土地流转出去的农户提供充分的社会保障因此当土地流转的费用租金低于农户的预期时深受土地是养老保障这一传统观念影响的农户尤其是普通的小规模经营散户就有可能放弃土地流转的计划 忽视土地流转后农民的社会保障问题 很容导致其陷入进无出路退无保障的两难境地 通过建立和健全农村社会保障体系逐步淡化土地社会保障功能有利于降低农地制度变革成本加速农村剩余劳动力的转移加速土地使用权的流转四政府职能错位引导监督不力在现实农村土地流转中地方政府既充当了裁判员又成为了运动员作为裁判员它偏向企业和开发商在土地利益分配上没有公正地对待农民作为运动员它则利用管理职能充当竞争主体与集体和农民争利 在土地流转的实际操作过程当中农民在很多情况下基本上被排斥在土地增值收益分配的体系之外农民既不能决定土地转让或不转让也不能与对方平等谈判价格而地方政府和利益集团则可以不受约束地占有农民的土地权益严重地侵犯了农民的利益在农民承包土地流转和集体建设用地流转两个市场上一些地方政府表现出完全不同的态度和行为 消极冷淡对待农民承包土地的流转较少出台甚至没有具体的引导措施但积极热衷于集体建设用地流转的参与 在部分地区还存在着农村基层组织直接充当土地流转主体的现象不尊重农民的意愿随意改变土地承包关系搞强制性的土地流转由于流转的动机和做法各异在操作中曲解甚至违背土地政策 有的把土地流转作为增加乡村收入的手段或者作为突出福建论坛人文社会科学版 年第期地方政绩的形象工程损害农民利益另外大量的非农建设用地存在严重损害农民利益的倾向由于非农建设用地绝大多数实行国家征用没有区分公益性经营性的不同性质 征地与供地采用双轨制 征地沿用计划经济时的强制办法而供地却采取市场经济的有偿出让一定程度上存在地方政府以地生财现象五缺乏流转中介组织和交易平台信息不畅市场机制不灵土地流转供求信息的高效与准确提供对推进土地流转意义十分重大在农民承包土地流转市场上散户之间的土地自发性流转无法实现土地大规模高效率地聚集需要寻求散户大户之间的土地流转路径由于散户和大户之间在生产经营规模 效益和理念等方面存在很大差异因此两者的土地需求与供给信息很容易出现不对称 由此会引发较高的土地流转交易成本使得散户 大户的土地流转路径很难有效形成一方面分散经营的农户不可能为了出租或转让几亩土地而主动寻找需要土地的陌生的大户另一方面大户对土地的需求数量通常比较大且要求连接成片因此他们也不可能主动与每个农户进行谈判 公平的交易平台如农村土地产权交易中心 通过公开的招拍挂等市场交易方式对于合理的土地流转价格机制形成特别是在农村集体组织转让集体建设用地确定公正的转让价格时可以发挥重要作用 农村土地流转仲裁机构的建立 对于流转纠纷的处理具有重要意义但据调查除了成都南京等少数城市我国大部分地区都没有建立专门的农村土地流转中介组织 更没有建立正式的农村土地产权交易平台由此导致各地区一直未能形成统一规范的土地流转市场提供流转信息提供公平交易平台保障流转规范处理流转纠纷等的土地流转中介组织的缺乏严重影响和制约着土地这一重要生产要素的合理流动和优化配置针对上述问题我国农地流转制度改革和发展的基本思路是以土地确权为基础以市场化机制建设为核心以集中性租赁股份合作模式为主导推进农用地的流转多形式实现农业规模化经营 具体措施包括确认农村土地和房屋权属给予农民用益物权性质的权证建立农村产权交易市场为农用地承包经营权流转建设用地使用权流转和农村房屋交易提供服务引导农业龙头企业和台商农业资本下乡租赁经营鼓励农户以土地承包经营权入股组建农村土地承包经营权股份合作社实现规模化经营建立健全农村土地承包经营权流转服务中介体系在农村集体建设用地流转方面 要改革现行征地制度实行政府征收与集体保权入市并存制度对于公共利益等非经营性用地仍由政府统一向农民集体征购土地但对于经营性用地应允许在保留集体所有权不变的前提下农村集体建设用地直接入市开展农村房屋产权流转试点逐步建立城乡统一的房屋流转制度 与此同时政府在农村土地流转市场中的职能和地位也应发生转变 地方政府应当尽量避免充当土地流转市场的运动员角色主要充当裁判员角色履行管理与监督职能 维护流转市场的公平公正秩序保证土地产权交易的顺畅进行
　　参考文献方中友 南京市农地流转的现状问题及对策研究 南京社会科学 年第期第 页范天森华兴夏孙杭生 论我国现行征地制度存在的问题与改革思路 西北农林科技大学学报社会科学版 年第期第 页华彦玲余文学 制度分析层面的农地流转研究综述 农业经济 年第期第 页胡新艳 促进我国农地流转的整体性政策框架研究 调研世界 年第期第 页刘小红 基于成员权的农地产权改革路径 江汉论坛 年第期石敏 广东省农村土地流转现状与存在的问题及对策 现代农业科技 年第期第 页