摘 要快速城镇化是中国经济发展奇迹的重要引擎之一但由此引发的用地矛盾日益突出 土地流转时机土地分配格局与中等收入陷阱之间关系的国际经验表明拉美国家及马来西亚的土地过度集中是产生收入分配不公和城市贫民窟现象陷入中等收入陷阱的重要原因日韩两国相对平均的土地分配虽然保障了经济的平稳快速发展但农地细碎化限制农业的规模化经营 我国经济目前尚未达到日韩两国推进土地流转的发展时点在城镇就业机会不充足产业结构低端化的基本背景下应审慎推进土地流转避免陷入拉美等国因土地分配不公引发的中等收入陷阱
　　关键词土地流转中等收入陷阱城镇化
　　过去30 多年 中国经历了快速城镇化过程呈现出土地城镇化速度远快于人口城镇化的局面 这与地方政府职能转换滞后以土地扩张为主导的现行城镇化模式有内在联系
　　我国的土地城镇化内容大致有 一是地方政府利用公权力强行征收农村集体用地进行土地收储二是将其中一部分大约 土地进行以发展制造业为目标的工业园区建设其招商引资的土地价格通常低于其征收成本价将少部分土地大约 进行以住宅与商业设施建设为目标的招拍挂转让对政府来说其价格水平是越高越有利其余土地进行城市的基础设施建设以免费的行政划拨进行土地转让三是住宅与商业设施的土地拍卖收益仅占基础设施建设资金的 主要的资金来源是以土地抵押向银行融资得来的通常按抵押地块评估值的 进行贷款由此可以看出土地融资额度的大小与该城市住宅用地的地价成正比地方有动力和激励机制推高房价 一旦房价下降城市基础设施建设成为了无水之源而当年基础设施建设投资占到地方 的 左右 这样的城镇化模式与经济增长方式耗用大量的农地资源扭曲土地要素配置助推城市房价上涨累积地方政府债务风险更为严重的是损害了农民的土地财产性收益并由此产生日益严重的征地矛盾
　　目前学界政府与社会通常认为推进土地流转是保护农民土地财产性收益的有效途径之一 其实土地流转固然能带来土地的财产性收益但不可忽视的是其可能引发的土地分配格局变化及其对经济持续增长的潜在影响同时大范围推进土地流转的时机选择应充分考虑制度建设产业结构和市场环境等客观因素 基于上述观点与考察目标本文拟通过比较中等收入陷阱命题中的两组代表性国家的发展经验 集中分析土地分配格局土范剑勇 莫家伟本文得到国家社会科学基金空间集聚跨区域城乡统筹与我国经济中长期增长 新型城市化视角下的经济发展方式转变研究 教育部新世纪优秀人才项目高效城市化与区域经济结构调整研究的资助作者范剑勇复旦大学经济学院复旦大学产业与区域经济研究中心教授莫家伟复旦大学经济学院复旦大学产业与区域经济研究中心硕士研究生本处数据为实地调查估计并参考了蒋省三刘守英李青 中国土地政策改革政策演进与地方实施 上海三联书店年版地流转时机与经济增长的关系为我国推进土地流转提供经验依据我们选取了两组国家分别是陷入增长陷阱的拉美国家和马来西亚以及成功跨越陷阱的日本和韩国这两组国家的共同特点是经历了快速工业化和城镇化发展过程同时日韩两国人多地少的国情与中国相近它们的发展经验对我国具有重要的借鉴意义
　　一土地分配格局与中等收入陷阱
　　2007年世界银行首次提出中等收入国家地区可能面临的增长风险选取的分析对象是拉美八国阿根廷巴西智利哥伦比亚墨西哥秘鲁乌拉圭和委内瑞拉与东亚五强日本韩国新加坡中国香港和中国台湾世界银行发现在20世纪70年代早期这两组经济体的人均收入水平相近 约为5000美元 30年后东亚五强跻身高收入经济体行列拉美八国依然停留在中等收入队伍中[1](p.54) 另一组国家是马来西亚与韩国[2] 同样凭借外贸启动增长在1980年以前马来西亚的人均国民收入约1000美元高于韩国但1980年以后韩国的人均收入超越马来西亚到2011年韩国人均收入水平达到2.09万美元而马来西亚仍只有8770美元徘徊在中等收入国家队伍中
　　我们选择这类国家工业化发展初期的土地基尼系数来考察其与经济可持续增长之间的关系已有研究表明初始土地分配越平均的国家经济平均增长速度越快[3](p.15)这种关系的内在逻辑值得认真我们思考
　　首先高度集中的土地分配格局与拉美国家经济动荡有内在联系 回顾巴西阿根廷和乌拉圭的土地制度历史演变不难发现[4] 殖民地时期产生的大地产制度在独立后仍然被保留下来独立以后国家并没有分割大地产和对土地进行重新分配大庄园和大种植园继续盛行大的地产主形成强有力的寡头集团 19世纪和20世纪初期 拉美大部分国家都经历了残酷的土地掠夺过程 导致土地高度集中为数众多的弱势群体和国外移民根本无法获得土地 只能在庄园进行农业劳动以维持生活二战以后拉美国家的工业化迅速展开此时土地仍然被少数大地产主完全占据工业化创造的城市就业机会迅速地吸引了无地农民的大量涌入城市人口的增加数量远远超过城市就业机会 由于流入人口无力购买土地贫民窟现象很快出现并且流行起来 无地农民与大庄园主之间常常发生冲突例如1972年巴西北部农民爆发大规模的游击战争与军政府对抗3年之久1984年 无地农民又一次组织全国性的无地农民运动 主张武力夺取大庄园主的土地冲突导致大量农民伤亡 [5]
　　马来西亚的土地分配也呈现高度集中状况其土地大约可分为两类一是政府土地二是私人土地政府的土地通过批租转化为私人土地 在马来西亚联邦政府成立以前外国垄断资本集团占有大量土地 联邦政府成立以后贵族大地主和大官僚资本家取代了外国资本农民依然失地缺地马来西亚宪法规定土地是州务问题各州自行制定土地政策 当地农民的土地权益没有得到政府的保护政府肆意剥夺农民土地现象经常发生从而导致20世纪70年代前后多次发生农民占地斗争 [6]从上述国家的土地制度演变可以发现土地高度集中将会导致在工业化快速发展过程中大量产生贫民窟表现为土地分配不均引致的收入分配差距迅速扩大二战后工业化快速发展拉美国家的基尼系数一直在0.5以上巴西在1989年更是达到顶峰0.63 马来西亚的基尼系数在二战后也一直处在0.45以上1984年接近0.49 事实表明当一个国家占人口大多数的农民无法提高收入水平时其经济发展的基础不足后劲不足就无法跨进高收入国家行列其次相对平均的土地分配能够保障处于快速工业化发展过程中的经济平稳增长 日本韩国在工业化快速发展阶段的土地分配与拉美国家马来西亚形成巨大差异日本韩国在二战以后均进行了土地改革其宗旨是防止土地再次集中于少数人手中实现土地的平均数据来源世界银行World Development Indicators WDI数据库21- -毛泽东邓小平理论研究 年第 期分配 主要手段是通过政府强制低价回收土地并以更低的价格分配给无地或者少地的农户 例如 年日本制定土地调整法案规定农户拥有的土地不能超过一定限额超过部分必须卖给政府重新分配而且严格限制土地买卖规定自有土地在 公顷以下的农户才有买地权利并需要政府的多层严格审核 无独有偶韩国在 年颁布土地改革法 规定政府以低廉价格收购农户超过 公顷以上的土地也以更低价格卖给少地的佃农 日本韩国早期实现的土地改革都是依靠强有力的政府实施推行政府是责任主体不是受益主体土地重新分配的受益方是广大农民 耕者有其田的相对平均土地状况极大维持了农业发展的稳定性进而保障了整个社会的稳定第三从土地分配格局看中国与日本韩国更接近改革开放初期中国的土地分配状况相对平均家庭联产承包责任制对土地使用权归属的确认农民的生活与工作有了土地作为保障农业得以平稳发展同时为工业化创造了稳定的农产品供给和稳定的社会环境 然而土地分配相对平均并不意味着土地占有格局不需调整土地流转恰恰是保持经济持续发展的客观要求另外拉美国家和马来西亚的发展经验表明在推进土地流转时必须充分考虑土地分配格局可能产生的潜在隐患当土地流转的交易双方实力明显不对等时市场通过价格引导资源配置的原理将失效因而完善的土地市场和有效的制度约束是推进土地流转的前提条件二土地流转与农业规模化经营中国相对平均的土地分配格局有力地推动了工业化进程在经济起飞阶段起到了社会稳定器作用但这并不意味着土地分配格局无需调整同是人多地少的日韩两国发展经验清晰地告诉我们通过土地流转适度调整土地分配格局是保持经济快速发展的客观要求进入工业化中后期日韩两国过于平均的土地分配状况逐渐成为阻碍农业现代化发展的重要原因 在人多地少土地资源稀缺的国家土地分配越平均意味着人均拥有的土地量越少只能发展小农经济难以进行农业规模化经营但是进入工业化中后期的国家其城市化程度已经非常高实际务农的人口比例较低客观上要求实现农业的规模化经营有人指出城镇化的快速推进和农业人口的快速转出正好可以腾出更多的农地进行规模化经营 理论上应是如此但其成立的前提是土地市场能够正常运作然而日韩两国在土地改革初期的核心思想是严格限制土地交易 农民转移进入城镇但农地却未能转移出来因此限制农地流转制度成为阻碍土地市场发挥作用的主要壁垒为了实现农业规模化经营 日本和韩国在 世界六七十年代都不约而同地对土地管理制度进行了调整 例如年日本颁布农业基本法 开始放宽对农地占有面积的限制 鼓励农地适当集中年对农地法进行修改放宽农户拥有土地面积的上限 设立农业生产法人制度年再次对农地法进行大幅修改取消对购地或租地的最高面积限制放宽土地流转管制 韩国自 世纪 年代初对农地占有和转让的相关法律法规进行调整基本思想是放宽土地流转的限制在土地难以集中的地区通过政府资金扶持和组建农业法人机构推动农业规模经营 年韩国制定新的农地基本法 进一步放宽土地买卖和租赁的限制鼓励农户拥有更大面积的土地 公顷 同时允许设立 公顷土地面积上限的农业法人机构日 韩两国调整土地管理制度的经验表明 对于人多地少和土地分配平均的国家土地流转是实现农业规模化经营的客观要求因此中国农业现代化发展必然要求推进土地流转但问题是什么时候开始大范围推进土地流转三土地流转时机与经济发展阶段世纪 年代日本政府快速推动土地流转 韩国政府在 年代初期全面放开土地流转限制 按照世界银行的统计数据当时两毛泽东邓小平理论研究 2013年第1期国的人均国民收入以下简称GNI 基本达到4000 5000美元2010年中国人均国民收入首次超过4000美元因此有人认为中国的发展阶段与70年代的日本和90年代的韩国相近此时快速推动土地流转是合适的然而这种判断没有考虑两个重要的发展差别一是产业结构二是城镇化水平从产业结构上看2010年 日本人均GNI达到34510美元对应的工业占比为39.4% 服务业占比为56% 韩国在1989年人均GNI达到5040美元对应的工业占比为41% 服务业占比为49% 作为比较中国的服务业发展始终滞后2011年人均GNI达到4940美元工业占比为46.6% 服务业占比43.3% 服务业占比落后于日本近10个百分点 考虑到中国人口基数庞大这种差别显然是巨大的 排除统计口径上的差异中国目前的产业结构仍然明显不同于20世纪70年代的日本和90年代的韩国服务业发展滞后意味着城镇的就业机会相对不足在短期内这种产业结构难以发生根本性变化因此目前中国城镇的就业机会尚不具备大量吸引农村劳动力转移的条件从城镇化水平上看1975年 日本城镇化率为75.7% 韩国在1989年城镇化率为72%2011年中国城镇化率仅为50.5% 如果按照非农户籍人口占比这一比例仅为35% 尽管各国城镇化率的统计口径有明显差异但仅从这几个简单的数字足以看出日韩两国当时的实际务农人口比例显著低于目前的中国这意味着日 韩两国在达到人均GNI 5000美元的时候粮食供给压力远高于中国迫使政府采取措施推动农业现代化提高农户的平均产量和收入水平 中国由于存在严格的户籍制度城镇福利被捆绑在城镇户口上进城务工的农民不能享受诸多城镇福利而其较低的人力资本决定了其工资收入不足以在城镇稳定地定居第一代农民工往往以候鸟式迁徙进城打工赚钱其迁移的比例远远低于日韩两国的人口流动比例因此从务农人口比例看中国发展农业现代化的压力远小于当年日韩两国当然这并不代表不需要发展农业现代化只是时间点上存在差异中国还有两个基本现实约束着土地流转的推进: 一是产业结构的低端化决定了大部分从业人员的工资不可能维持在较高水平 [9]在城市住房养老等社会保障没有平等覆盖到农民工的情况下他们的工资收入水平不足以维持举家迁入城镇所必需的生活支出二是农村家庭收入的构成其年轻一代在外打工收入与年长一代在农村务农收入各占50%左右正好维持在温饱之上小康之下的区间两种收入来源中任何一项缺失都将对农民的生活与农村稳定产生重要影响上述两个基本现实表明农民如果现阶段过早地失去土地将难以维持稳定生活所需的收入水平后续生活与工作充满着极大的风险综上所述中国目前的发展阶段显著不同于日韩两国当时大力推进土地流转的基本情况考虑到中国服务业发展相对滞后产业结构低端化 农业规模化经营矛盾相对较小农民强烈依赖农村土地作为社会保障等基本国情本文认为目前中国尚未达到快速推进土地流转的发展时点现阶段发展重点应该着眼于土地市场的完善和土地管理制度的调整四土地流转与土地管理制度调整日本从20世纪60年代修改农地法小幅放宽土地流转到70年代全面放开土地流转期间经历了将近10年的时间韩国从70年代开始调整农地占有和农地转让的法律法规到90年代初期全面推进土地流转 期间经历了10多年的时间日韩两国的经验表明土地管理制度的调整是一个不断摸索的过程需要根据实际情况的变化做出相应的变化目前中国尚未达到快速推进土地流转的发展时点更为稳妥的做法是根据实际情况尝试调整相应的土地制度创造有效的制度约束机制保障农民利益防范土地的过度集中 土地管理制度调整主要包括两个方面: 一是征地制度改革涉及集体土地与国有土地之间的所有权转变通过征地制度改革保障农民的土地数据来源世界银行World Development Indicators WDI数据库23- -毛泽东邓小平理论研究 2013年第1期财产性收益同时压缩地方政府进行土地城镇化的制度空间二是土地流转制度的探索包括国有土地流转和集体土地流转通过促进农用地流转实现农业规模化经营同时推动国有存量土地流转以满足城镇建设的用地需求综上, 本文认为未来的土地管理制度调整需注意以下两点第一征地制度改革不应以简单提高失地农民补偿收入为目标必须与城镇福利制度改革相联系与转变政府职能相配合 失地农民获得高额土地补偿收入实际上是创造一群土地食利者反而会扩大居民间的收入差距 失地农民在理论上需要的是稳定的就业收入与居住场所 目前解决办法有二: 一是征收宅基地保留承包土地农民依然可以从事农业生产 这要求农民集中区不能远离承包土地但现实与这一要求相距甚远二是承包土地与宅基地一并征收将农民迁往城镇郊区政府提供住房和失业补助 技能培训等作为补偿这一方案的前提是城镇必须有充足的就业机会但现实往往难以达到 由此可见单纯的征地补偿难以同时实现农民的就业转移和居住转移 征地制度改革的困局不在于补偿多与少而在于地方政府对于土地的饥渴无法长期满足 其背后是建设型政府的职能未能转变在现行的分税制和行政管理体制下地方政府将GDP和财政收入增长作为其最为优先的追求目标当地居民的福利需求并非是其考虑的首要目标而现行土地管理制度正好提供了相应的操作空间 因此征地制度改革必须要与财税体制改革行政管理体制改革相配合进行第二土地流转应慎重推进必须与完善土地市场增加城镇配套住房建设城镇就业机会协调进行土地流转意味着土地分配格局的转变而土地分配格局的变化必然影响居民收入分配土地过度集中容易导致社会动荡和产生贫民窟但土地过度平均无法实现农民收入的提高 因此土地分配格局的调整必须要有一个相对完善的土地市场通过价格信号调整供需关系较为完善的土地市场体现在两个方面 一是供需双方的谈判实力相对平等二是交易标的土地属性明确界定如果土地能够轻易转变用途属性农用土地就将变成投资品 小农户容易产生农地非农转用的升值预期宁愿农地抛荒从而导致土地市场失灵因此我国相对应的措施包括两个方面一是建立保护小农户利益的机制和政府机构完善相应的法律保护制度谨慎防范资本下乡吞并土地的潜在隐患二是居民企业间流转的土地限定用途 农地非农转用必须由政府审批合理分配土地的增值收益这要求与征地制度改革配套进行当然即使如此仍然无法解决居民持有城郊土地待价而沽的升值预期这需要进一步探索有效的解决方法总结起来土地流转与中等收入陷阱有内在的联系土地分配格局影响居民收入分配状况土地流转是实现农业规模化经营的客观要求但我国经济目前尚未达到日韩两国推进土地流转的发展时点在城镇就业机会不充足产业结构低端化的基本背景下应审慎推进土地流转 探索土地管理制度的调整方案建立有效的约束机制保障农民的土地财产性权益避免陷入拉美等国因土地分配不公引发的中等收入陷阱
　　参考文献[1] 美印德尔米特吉尔霍米卡拉斯.东亚复兴关于经济增长的观点[M].黄志强译.北京:中信出版社2007.[2]米切尔.斯库曼.逃离中等收入陷阱[EB/OL]. http://business.time.com/2010/08/10/escaping-the-middle-income-trap/[3][德]克劳斯.丹宁格.促进增长与缓减贫困的土地政策[M].贺达水张惠东译.北京:中国人民大学出版社2003.[4]韩琦.独立后至20世纪初阿根廷乌拉圭和巴西土地结构的变动 兼论农业资本主义发展道路[J].拉丁美洲研究2000(6).[5]周红.利巴西土地分配研究[J].中国集体经济2010 (9).[6]郑焕宇.马来西亚土地问题[J].东南亚研究资料1982 (1).[7]朱新方贾开芳.对日本韩国俄罗斯农用土地制度改革的点评与思考[J].调研世界2005 (1).[8]高强高桥五郎.日本农地制度改革及对我国的启示[J].调研世界2012 (5).[9]范剑勇莫家伟.经济发展方式转变为什么这么难 [J].复旦学报2012 2.责任编辑晓 凌24- -毛泽东邓小平理论研究 2013年第1期