摘要:我国人多地少，在城市化快速发展时期，城市建设用地供需矛盾十分突出 与之形成鲜明对比的是，农村土地利用粗放土地撂荒现象严重 因此，应推动农村土地流转模式创新，提高农村土地利用效率，稳步推进农村土地管理制度改革，规范农村土地用途加强立法健全农村土地产权完善保障体系对于缓解用地矛盾，推动城市化发展进程，带动农村经济发展，加快我国农业现代化建设具有十分重要的意义
关键词:农村土地;流转模式;城市化
近年来，随着我国城市化和工业化进程不断加快，农村人口不断减少，农村人口与土地关系的变化以及农村正在进行根本性的结构变革，城市建设用地供需矛盾十分突出，农村土地流转问题受到社会各界的广泛关注 自上世纪80年代以来，全国各地开展了一系列为了解决家庭分散经营问题的土地流转模式创新实践，对于促进农村土地流转制度改革，发展适度规模经营和推动农业现代化进程具有十分重要的意义
一农村土地流转模式创新的主要形式
( 一) 土地互换模式土地互换是指农村集体经济组织农户之间为了便于耕种或者因为其他原因，把自己承包的农村土地进行互相交换，与此同时交换农户各自的土地承包经营权 以重庆市为例，自2007年9月到2008年8月，江津区在重庆市率先开展农村集体建设用地置换试点 该试点的鲜明特点是由市场主导实施和指标跨区流转 政府发挥着重要的角色，以解决城市建设用地为核心的农村建设用地减少与城市建设用地增加的挂钩做法成为江津区推行土地改革的重要动力 政府对复垦土地的成本，提供经费支持包括劳动力安置补偿新居建设配套设施完善等，并主导指标流转定价及收益分配，促进了土地的集约高效利用，有效缓解城镇发展用地的供求矛盾，促进了城市化和工业化发展进程，改善了农户的生产发展环境
( 二) 土地出租土地出租是指农民将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给大户业主或企业法人等从事农业生产经营 出租后不改变原有的农村土2 9经济纵横2012年第3期地承包关系，承租方按合同约定的条款对土地发包方负责，分年度以实物或货币的形式支付土地经营权租金 主要有公司租赁型大户承租型反租倒包型等 如，安徽省小岗村鼓励土地向种田大户能手流转，进行适度规模经营，通过组织协调改变土地现状，从而发挥其应有效应，获得更大的利润 通过新农村规划，加大投入，大力支持中心村的发展，将村民向中心村集中 这样可以节约土地，减少国家财政对公共设施的投入，促进村民素质的提高，改善村民的生产生活条件，同时促进第三产业的发展
( 三) 土地股份合作土地股份合作制属于村集体经济组织内部的一种产权制度安排，即在按人口落实农户土地承包经营权的基础上，按照依法自愿有偿的原则，采取土地股份合作制的形式进行农户土地承包使用权的流转农户土地承包权转化为股权，农户土地使用权流转给土地股份合作企业经营 扣除相关项目的土地经营收入剩余按照农户土地股份进行分配 如，山东省枣庄市2008年9月成立了全国首家农村土地使用产权交易所，并创造了三个全国第一: 首次创办了获得工商注册的土地流转合作社，首次由区政府向农民颁发农村土地使用产权证，首次建立了农村土地使用产权交易所 这标志着在国内各地的农村土地制度改革探索案例中，增加了一种新模式，村民可以土地使用产权证作抵押，向信用联社申请贷款，进行农业基础建设和采购 枣庄市农村土地制度改革由三部分组成: 首先，发放土地使用产权证 土地使用产权所有人在有效期内可以使用流转土地或者投资作价入股; 其次，从下而上建立乡镇县区市级农村土地使用权交易市场; 再次，政府引导广大农户走合作化道路，农民流转农村土地给合作社 同时，采取有效措施维护农户利益，推行农业保险，降低农业生产经营风险 枣庄市农村土地制度改革的主要动力来自于农民，出发点是为了农民，是自下而上由农民自发开始的，做到了尊重农民意愿 改革的重点放在农业地区，而不是近郊区向农民发放土地使用产权证的最终目的，是为了追求土地的规模效益，提高农业生产效率，没有改变农村土地的性质
( 四) 土地转包土地转包指农户将其所拥有土地承包经营权的全部或者一部分转给村集体经济组织内部的其他农户耕作一段时期，不改变原有的土地承包关系，由发包农户继续享有村集体经济组织的土地承包合同规定的权利，履行相应的义务 如，2006年，重庆市通过转包流转土地总面积达108.88万亩，占土地流转总量的50.33% 39个区县中除大渡口外，流转面积最大的是忠县，达18.8万亩，流转比例最高，达98.3% 这对于减少农村土地撂荒，扩大农户土地的规模经营和连片种植起到了良好的推动作用 重庆市忠县土地转包的典型特征是政府引导鼓励支持农户能人成立农业产业化企业从农户手中转包土地，根据土地地理位置土壤肥沃程度不同支付不同的货币或实物租金，获取土地租金，转包土地的部分农户还可在企业务工取得劳务收入
( 五) 农村宅基地换住房，承包地换社保农村宅基地换住房，承包地换社保指试点区域农村的农民按一定条件获得城里的住房，放弃原有的宅基地使用权，放弃的宅基地置换为相应的城市建设用地 放弃宅基地的农户以农村的土地承包经营权换取城市的社会保障2007年，国家批准重庆市为统筹城乡综合配套改革实验区后，九龙坡成为重庆市的首批试点地区，采取宅基地换住房承包地换社保的办法，使农民从土地上解放出来 其基本做法有两点: 一是以宅基地换住房 政府拿出原农村宅基地的20%左右，集中兴建新型农村社区，其余的80%左右复垦为耕地，其农村建设用地指标则置换为本城镇建设用地指标 对流转的宅基地每个村民能免费置换20m2住房，优惠5m2住房，多余面积按580元/ m2计算［1］二是以承包地换社保 凡拥有非稳定收入来源，又自愿退回宅基地使用权和土地承包经营权的，就可以申报为九龙坡区城镇居民户口，并在子女入学就业扶持养老保险生活保障等方面与城镇居民享有同等待遇 同时，大力推广新农村合作医疗，解决农民的看病就医问题 以土地承包权出租，按稻谷每亩年平均产量折算约1000元的金额，收取租金 流3 9经济纵横2012年第3期转以自愿为原则，其目的是将农民从土地中解放出来，从农业园区或城镇企业获得务工收入，由务工企业来解决社保问题，并享有固定土地收益，实现持续增收
二我国农村土地流转模式创新存在的主要问题
( 一) 流转土地改变了农业用途我国耕地资源十分稀缺，一直存在人多地少的矛盾，各项建设用地的供给面临前所未有的压力 严格保护耕地是我国的基本国策，土地用途管制是我国土地管理制度的核心［2］但土地流转中出现的情况令人担忧: 首先，农村土地流转改变了土地的用途 主要表现为: 一是农用地流转后转变为非农建设用地 二是农用地流转后用途非粮化，多表现为耕地变为园地等其他农地类型或者由种植粮食作物转变为种植经济效益更高的经济作物 其次，农村土地用途管制主体缺位流转机制缺陷 现行农地保护制度有基本农田保护制度土地用途管制制度建设占用耕地补偿制度等 但在实际农村土地流转过程中，土地用途管制主体往往缺位，用途管制的执行不力 由于各地情况不同，基本农田的保护等级和管制缺乏统一的标准，而地方政府在任期内为发展经济追求经济增长和财税收入，会想方设法通过各种招商引资渠道引入各类项目，而大规模的土地流转往往是由政府引导的，基于自身利益最大化的考虑自然选择将耕地向收益高的用途流转
( 二) 流转缺乏相应的法律保障对土地权属管理土地用途管制耕地和基本农田保护建设用地供给等涉及农村土地流转和规模经营的问题，中华人民共和国土地管理法 国务院关于深化改革严格土地管理的决定等法律法规做出了明确规定和要求 具体表现在: 一是土地权属限制 土地属于国家和农民集体所有，土地所有权不得买卖和非法转让 同时，土地流转，流转的只能是使用权，不能是所有权 二是土地用途限制 中华人民共和国土地管理法规定农民集体所有的土地的使用权不得出让转让或者用于出租用于非农业建设 三是严格耕地保护限制 国务院关于深化改革严格土地管理的决定 规定 基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途，这是不可逾越的 红线 但事实上农村土地流转经营主体均需要建设生产管理用房，与法规冲突 四是土地流转期限限制 很多土地流转合同签订的流转年限超过了承包期的剩余期限，与现行法律规定相悖 同时，我国缺乏专门的法律对农村土地流转进行规范，没有颁布相应的农村土地流转法，对农村土地流转的产权性质 土地流入流出方的权利与义务关系 流转期限 流转方式 争议解决办法和法律责任等缺乏明确规定
( 三) 农民利益受到损害2008年，中共十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定中指出，土地承包经营权流转不得改变土地的所有权性质，不得改变土地用途，不得损害农民利益 赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，自愿流转土地是这一规定的精髓 但在实际执行过程中，农民利益诉求难以得到充分保证，侵权现象严重，主要表现为: 一是土地流转违背农民意愿 一些由政府主导的土地流转合同，既无农户签名，又无书面委托，不尊重农民土地流转的主体资格，用变相的行政手段干预土地流转，造成土地流转双方主体不合法，不尊重农民的意愿，农民的合法权益受到侵害 二是土地流转定价不合理 推动农村土地流转必须保护农民土地权益，让流转农户共享土地流转带来的经济效益但现实是农村土地流转租金普遍都不高，一般一年在400～600元/亩，且租期很长，农民仅仅获得眼前实惠，难以分享未来土地增值收益，影响了农民的长远利益 甚至有些地方热衷推动反租倒包，以较低的价格从农民手中租赁土地，然后以较高的价格出租，换取差价 三是流转土地改变用途，影响农民生计 外来企业取得土地经营权后擅自建造的建筑物破坏了耕地，到期收回后很难继续用于农业生产，影响了农民的生计，农民的权益受到损害
( 四) 流转缺乏金融支持土地流转的金融支持力度不够，农业融资难4 9经济纵横2012年第3期的问题已成为制约农业农村农民发展的重要因素 一是农村金融发展滞后，服务不足 一些商业银行大规模缩减农村网点，从乡镇基本全部撤出; 农村存款大部分流入了城市，农业大户和龙头企业都面临资金短缺和融资困难 二是农业融资保障不足 体现在财政资金投入制约过多，主要用于农业扶贫资金投入农村水利基础设施投入等，用途管制严格; 农村信用社经营体制僵化，难以适应农村经济发展和市场多元化的需要; 农业资本向城市流入，成为工商业资本，抽走了农业发展的资金; 农村土地抵押受到限制等 三是农村保险发展滞后，保险公司推广涉农保险积极性不够 近年来，国家投入了大量资金用于构建农村社会保障体系，但养老保险农村合作医疗农村社会救助农村低保等还处在逐步推广完善阶段，保障的力度还不够，农村社保体系还不健全还没有消除农村土地的收入保障社会保障就业保障功能，出于对经营安全和土地保障功能的考虑，农民仍把土地当命根子来看待，认为有了土地，生活就有了保障和退路，不愿意轻易离开土地
三促进我国农村土地流转模式创新的对策
( 一) 规范农村土地流转用途管制我国人口众多，粮食安全保障责任重大，规范农村土地流转的用途管制必须引起高度重视首先，创新耕地保护机制，落实耕地保护责任耕地保护机制包括规划机制 行政机制和市场机制等 其次，适度放宽农村土地的农业用途管制 建议在不损害土地耕种条件和基本农田保护的前提下，将农作物种植，含果树 经济作物等视为农业用途 鼓励农村土地流转经营主体参与农村废弃建设用地的复垦工作 再次，统筹城乡土地利用 开发整理规划，提高农村建设用地节约集约利用水平，实现农村集体建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩，提高土地的合理利用水平，土地开发整理专项资金主要用于保护耕地占补平衡和基本农田建设，以增加有效耕地面积，提高耕地质量 最后，严格耕地保护的领导责任追究制度 保护耕地是我国必须长期坚持的基本国策
( 二) 建立健全农村土地流转法律体系随着农村经济的发展，社会形势的变化，特别是农村土地规模经营的开展和农业结构的调整，迫切需要对已有的涉农土地相关法律法规进行修订修正和增订 一是完善中华人民共和国土地管理法 中华人民共和国农村土地承包法的相关规定 如，完善对农村土地所有权的规定等; 二是增订农村土地征用和征收的专门法律法规 在我国农村土地制度创新过程中，必须切实改变目前农村土地流转法律不健全不配套的局面，要根据农村土地流转的实际需要，在科学实践与广泛论证的基础上，逐步建立农村土地流转制度创新的一系列法律法规 如，制订专门的农村土地流转法等 同时，在实际工作中要注意在农村加强普法工作，加大对现有涉农法律的宣传，强化农民的法律意识和法制观念，能够运用法律手段来规范约束自身的经济行为，自觉抵制各种不合理的侵权行为，切实保护自身的经济利益和合法要求
( 三) 完善农村土地产权管理制度完善农村土地产权管理制度，是推进农村土地流转和规模经营的必然要求 首先，尊重法律赋予农民的土地权利，尊重农民土地流转意愿，发挥广大农民的主体作用 其次，保障农民土地流转的经济收益，创造条件让农民拥有更多的财产性收入 坚持和完善按劳分配为主体多种分配方式并存的分配制度，健全劳动技术资本等生产要素按贡献参与分配的制度，允许农村以土地承包经营权作为财产抵押，取消限制农村宅基地流转的规定 再次，做好农村土地确权登记颁证工作，以法律形式明确农村土地产权主体，赋予农民更大的土地物权 最后，赋予农民享有农村土地的经济所有权，如占有支配权经营使用权自主决策权收益占有权合理处分权产权继承权等，并不是单纯的土地国有化，农户享有土地的经济所有权通过实际的农业生产经营来实现 原来农村土地属于集体组织所有则应适应改革的需要发生分解，在此基础上形成法律所有权与经济所有权相分离国家与农民双重所有的土地产权制度格局5 9经济纵横2012年第3期
( 四) 完善农村土地流转保障体系完善农村土地流转的保障体系，从而把农民从土地上解放出来 具体做法为: 一是完善农村社会保障体系 加大政府对农村社会保障的投入力度，优先解决农民的基本生活保障问题，建立多层次的农村社会保障体系，逐步缩小城乡差距; 完善农村最低生活保障和农村合作医疗制度; 健全被征地农民养老保障机制，减少种田无地就业无岗低保无份的问题产生，政府应从财政土地出让金中安排一定比例，通过以土地换保障的形式建立农村养老保险基金 二是建立现代农村金融体系 放宽农村金融准入政策，加大对农村金融发展的政策支持力度，拓展农业发展银行支农领域，扩大邮政储蓄银行涉农业务范围，推动村镇银行的发展; 拓宽融资渠道，引导更多信贷资金和社会资金投向农村; 允许有条件的农民专业合作社开展信用合作; 建立以政策性保险为主的农业保险体系; 加强农产品期货市场建设，降低农产品的市场风险［3］三是发展农村土地流转的服务体系 规范土地流转合同的文本; 建立农村土地承包和流转的仲裁机构，配合司法部门协调处理和仲裁农村土地流转过程中出现的各种矛盾和纠纷
参考文献:［1］韩 俊. 中国农村土地问题调查［M］. 上海: 上海远东出版社，2009.［2］张曙光. 土地流转与农业现代化［J］. 管理世界，2010，( 7) .［3］刘卫柏. 中国农村土地流转模式创新研究［M］. 长沙:湖南人民出版社，2010.
