[内容摘要]根据对重庆市户籍制度改革案例的调查研究,重庆户籍制度改革中一定程度上出现/半市民化0现象,即多数农民转户但并没有放弃农村土地资源。转户农民同时占有城镇社会福利和农村土地保障两种资源,这加重了重庆户籍制度后续改革的负担。为解决这一问题,本研究以转户农民土地占有权、经营权和分离权的剥离为基础,重点研究了土地资本化与户籍制度改革的联动作用与实施路径,主张建立以/农村土地托管中心0为核心的土地资本化运行机制,实现土地资本化增值收益/涨价归农0和/涨价归公0,以形成农民自愿退出闲置土地的激励机制,以及为政府在户籍制度改革中筹集和支付新增城镇人口社会福利提供新的资金来源,以更好推动户籍制度改革,加速农村劳动力完全转移,促进工业化、城镇化和农业现代化同步发展。[关键词]户籍制度改革;土地资本化;农村土地托管中心;重庆
Household Register System Reform and Land Capitalization:Analysis of Chongqing Case
Abstract:According to our survey on cases of Chongqing household register system reform, semi-urbaniza-tion which means most of farmers do not abandon their rural land resources emerges in the process. Thesefarmers own urban social welfare and rural land at the same time, which poses potential problems to the fo-llow-up reform of Chongqing household register reform. Underthis circumstance, this paperfocus on the in-terrelationship between land capitalization and household register system reform and measures on the basis ofseparation between farmerps land ownership and operating power, and proposes to establish land capitalizationoperation mechanism with rural land trust center at core to benefit both farmers and government as land cap-italization value adds. In this way, a motivation mechanism of farmerps voluntary withdraw from unused landwill be established, fund will be raised for government to cover the social welfare of these added urban res-idents to promote household register system reform, accelerate rural labor full transfer, and enhance a harmo-nious development of industrialization, urbanization and agricultural modernization.
Key words:Household Register Reform; Land Capitalization; Rural Land Trust Center; Chongqing   
　　一、引 言
　　根据传统二元结构理论,劳动力从边际生产率较低的农业生产部门转移到边际生产率较高的非农部门,将逐渐缩小两个部门差距,最终消除二元结构。但改革开放以来,中国经济在保持高速增长的同时,城乡收入不平等的程度却随之不断扩大。该理论似乎不能很好解释当前中国经济增长过程中这一令人困惑的现象。中国独有的户籍制度成为制约农村劳动力/完全转移0的障碍,使进城农民在就业方式上呈现/钟摆式迁徙0或/季节性迁徙0的特征,为这种现象提供了一种可能的经济学解释(De Brauw Alan, Rozelle, 2001; Wallley J & ShumingZhang),[1][2][3]因此,主张对现行户籍制度进行改革,破除农村劳动力转移的永久性障碍,是消除中国城乡二元结构的必由途径,[4][5]但同时一些学者认为,户籍制度改革的目的并不在于户籍制度本身,而是在一个更深的领域对隐藏在户籍制度表象之下的农民土地产权制度进行改革,以农民/市民化0过程中的土地增值收益,来降低农民进城的门槛,同时为政府形成均质化的公共服务提供足够的财政支撑。[6][7]如果说实现中国农村劳动力/完全转移0的障碍关键在于实施户籍制度改革,农民在转变户籍身份的同时如何退出既占的农村社区资源,尤其是土地,无疑是户籍制度改革成败的关键。[8]但问题在于,在现行福利性土地制度的边界约束下,农民作为理性经济人,在土地退出成本)))收益预期的比较意愿下,大多不愿意主动退出土地。[9]从近年来各地积极推进户籍制度改革的绩效来看,由于既有制度空间有限,公共政策也就难以寻求一个满意的突破口,也就无法构建真正户籍制度改革意义下经济增长、人口流动、资源集约化利用互动循环的良性机制。因此,户籍制度改革过程中农民地权关系的重构,或曰土地权益的再分配,可能是影响工业化、城镇化和农业现代化同步发展的决定性因素。
　　案例分析:重庆市户籍制度改革的阶段性评价
　　(一)重庆实施户籍制度改革的背景
　　设立统筹城乡综合配套改革试验区以来,重庆城镇化率由4813% (2007年底)提高到56198% (2012年底),产业结构比例由1219B4416B4215 (2007年底)调整为812: 5319: 3719 (2012年底)。可以看出,重庆工业化与城镇化的水平大致呈逐年提高的趋势,但工业化的速度快于城镇化的速度。因此, 2010年重庆推行了城乡户籍制度改革,试图以自上而下的强制性制度变迁的方式,推动农村劳动力进一步向城镇非农部门转移,以提高城镇化发展的速度。重庆户籍制度改革启动至今,已超过330万农民转户,但其中相当部分农民仅是转了户,但并未真正进入城镇生活、就业,这就造成了现阶段重庆户籍制度改革中的/半城镇化0这一现象。为进一步了解重庆市户籍制度改革中的现状及问题,本课题组于2012年4月至6月对全市/一圈0及/两翼0地区的8个区县的乡镇(北碚区金刀峡镇、南岸区迎龙镇、永川区双石镇、大足区宝兴镇、忠县石黄镇、奉节县红土乡、黔江区濯水镇、石柱石家乡)进行了综合调查。调查分两阶段:一是通过乡镇领导干部座谈、乡镇基层政府工作人员访谈,初步了解了乡镇在推进户籍制度改革的面上情况及存在的困难;二是采取随机抽样、整群抽取和典型抽样相结合的方法,对以上8个乡镇的共计294个转户农民进行了问卷调查,初步了解了他们的生活、就业现状。
　　调查地户籍制度
　　改革的现状从对294个转户农民的抽样调查结果来看,有四个比较显著的现象:一是/转户但进城少0现象。大多数转户农民的户籍转入地为当地乡镇(73147%),且大多数转户农民的实际居住地仍然为转户前户籍所在地(79193%),即仍然居住在农村,没有进入城镇。二是/转户但退地少0现象。目前转户农民对是否退地持观望态度, 7182%的转户农民退出了承包地(可能由于土地保留过渡期政策), 44152%的转户农民退出了宅基地(可能与地票交易有关)。三是/转户但务农多0现象。据调查结果, 74149%的转户农民具有在城镇从事非农职业的需求,但总的来看,现从事非农职业的仅占调查总数的29193%,仍然从事农业耕作的占5511%,无任何职业的占14197%。四是/转户但参保少0现象。根据调查结果,大部分转户农民仍然参加原来的农村合作医疗保险(86139%),且大部分转户农民未参加城镇养老保险(66167%)。另外,从被调查乡镇政府提供的数据来看,转户农民共计144420人,已转户进城定居农民共计3087人,占已转户农民总比例2117%;已转户未进城定居农民共计11123人,占已转户农民总比例7813%。因此,被调查区域在推进户籍制度改革工作的总体现状是:大部分农民虽然已经转户,但仍旧居住在农村,仍然以从事农业为主,没有享受到城镇的就业、医疗、教育、住房、养老等公共服务。
　　对重庆户籍制度改革的思考
　　根据抽样调查,转户农民对参与户籍制度改革的评价是: 511%的转户农民认为/没转户之前的生活好0, 24183%的转户农民认为/比转户之前的生活好0,70107%的转户农民认为/跟以前差不多0。因此,大部分农民对参与户籍制度改革的满意程度不高。从目前来看,重庆推进户籍制度改革的阶段性特征可表述为:转户农民在享有农村/土地0保障的同时获得了享有城镇社会保障待遇的权利,但多数转户农民的这一权利并未得到有效实现,至少在目前尚未得到完全实现。因此,部分农民仅在/户籍0意义上变成了城市人,离/市民化0的目标还相距甚远。在对基层政府官员的访谈中发现,用于支付大规模农民转户后社会保障的财政资金无法落实,是造成区县政府缺乏推动户籍制度改革的内在激励的一个重要原因。而在现有税收体制下政府筹集用于支付新增城镇人口公共产品供给的巨大财政资金是很困难的,那么,重庆户籍制度改革的阶段性进程中出现/半市民化0现象则难以避免。因此,在不挤占既有城镇人口公共福利空间的前提下,如何解决用于支付新增城镇人口公共福利的资金/瓶颈0是重庆继续推进户籍制度改革的关键性问题。重庆现行政策允许转户农民在一定过渡期内继续保留农村的土地权益,如果能够将这种土地权益灵活转化为用于支付他们转户后的一部分城镇公共福利的资金来源,则有望解决户籍制度改革中这一深层次问题。
　　户籍制度改革中土地资本化的实施路径
　　(一)土地资本化
　　一般认为,土地资本化是建立在土地抵押基础之上的中长期资金、信用融通活动。现有研究主要对土地资本化的一般范畴进行了研究。但本文研究所指的土地资本化,有特定的目的、对象和内容,是着眼于推动自愿转户农民/完全市民化0这一目标,通过资本化的路径,使转户农民对土地的/占有0转化为对土地权益的/享有0,形成农民自愿转户后在城镇生存和发展的资本来源,以解决户籍制度改革中政府公共福利成本支出及分摊存在巨大困难这一问题。(1)主体。指已转户但事实上仍保有农村土地的农民,或具备转户条件和意愿的农民; (2)客体。指已转户农民或具备转户意愿农民名下的土地权利,而非/土地0这一特定实物。(3)内容。指通过以信托等方式促进土地集中流转(承包地)、地票交易(宅基地)等形式,实现转户农民土地/占有权0和/收益权0相分离。
　　土地资本化的实施条件
　　11土地权利完整与土地处置(退出)自由。土地资本化的基本前提是土地权利能够自由抵押或处分。按5土地管理法6和5担保法6的相关规定,农民的土地承包经营权和宅基地使用权一般不能用于抵押。重庆利用统筹城乡综合配套改革试验区的政策优势,经多年实践,在各区县推行了农村土地及房屋抵押贷款试验,并在一定程度上建立了抵押风险规避机制,明确了农村/三权0(承包地、宅基地、林地)抵押的思路、方式和机制;同时,重庆市目前正推进农户土地确权登记,目前,市内大多数农户已具备土地权利的权属证明,这为在省域范围内促进农民土地产权进一步清晰化、完整化和物权化奠定了较好基础。其次,推行户籍制度改革,为农民自愿退出土地使用权提供了契机。重庆市通过与转户农民约定过渡期的方式,使转户农民可以自由选择各种自愿退出土地使用权的时机和方式,且不论以何种时机和方式退出土地,都能够享受均等化的城镇社会保障待遇。这使转户农民可根据具体情况自由行使对土地的处置权(或曰退出权),农民土地权利的/资产0性质将越来越显著。21具有土地权利处置(退出)的有效平台。一是建立了农村土地交易所。农民的各类土地承包经营权(包括林地使用权)可以依据产权人的意志和市场需求,自由地进行转包、租赁、抵押,这降低了产权交易中的信息不对称现象频率的发生,减小了交易成本和制度摩擦成本;二是建立了/地票0交易制度。/地票0交易制度主要是针对宅基地等农村集体建设用地。通过/先补后占0、市域范围内/指标0流转的方式,对土地的级差收益进行跨区域(市域范围内各区县)的配置和调整,使远郊区县或经济欠发达区县农民也能够享有自愿退出宅基地的市场化收益。
　　土地资本化实施的重点路径
　　进一步探讨土地资本化实施路径的目的在于如何使转户农民自愿退出土地,即将转户农民对土地的/占有权0变为对土地增值收益的/分配权0,从而增加转户农民/完全市民化0的激励,更好推动工业化、城镇化和农业现代化协调发展。重庆市目前正实施的/地票0交易制度为转户农民,尤其是为远郊区的转户农民自愿退出宅基地后如何享有增值收益的分配提供了一条资本化路径,但对于转户农民如何在退出承包地后继续享有土地规模经营的增值收益分配,仍缺乏相应的制度设计,而这一问题正是接下来我们探讨的重点内容。11形成以/土地退出信托0为核心的资本化思路。从目前重庆市土地流转的现状来看,土地流转的主要形式包括转包、出租、转让、互换和入股等5种形式,同时大多数土地流转形式仅局限于经济组织内部的农户之间进行,存在期限短、范围窄、市场化程度低等局限。[10]虽然政府鼓励农民在不改变土地性质的前提下,允许以入股、抵押等多种方式探索土地流转的新形式,但受制于重庆市本身的山地地形地貌特征和经济社会发展水平条件,与发达地区相比,仍存在较大差距。而根据对重庆户籍制度改革的案例调查,大多数农民即使转户,也很少采取土地流转的方式。这说明,重庆土地流转的方式亟需创新。户籍制度改革为土地流转形式创新提供了新的研究视野,而以下尝试论述在转户农民土地处置(退出)中有效结合信托机制,以阐述这种资本化形式在土地与户籍制度改革联动中的作用。/土地退出信托0是指:作为土地权利人的转户农民,自愿以土地承包经营权剩余期限内的权利,以契约方式,转移或设定负担于受托人,使受托人依照信托行为所定的宗旨或目的,为土地信托财产的孳息受益权利或孳息以外本金的受益权利,基于保障和维护受益人的利益,管理或处置该项土地信托财产。这即是说,转户农民如果自愿退出土地使用权的使用或占有权能后,仍在土地承包剩余年限内享有土地收益权。其中,不变的是土地承包权,变化的是土地经营权,且土地收益权能够与土地经营权进一步分离,能够量化为农民在脱离农业生产后足以保障自身可持续发展的股权,这就坚持和落实农村土地承包制度在动态意义上的/长久不变0。21组建农村土地托管中心。
　　根据土地集约节约利用原则和最大化保护转户农民在户籍制度改革中的土地权益的原则,设想建立重庆市级层面上的农村土地托管中心,集中对户籍制度改革中自愿转户农民在土地承包剩余期限内的权利进行统一托管,并对之进行统一经营,使转户农民能够在土地承包剩余期限内享有固定、稳定的收益。第一,依据自愿原则,农民在转户的同时或约定的未来一定时期内,将承包地剩余年限的使用权以信托形式交付农村土地托管中心,在扣除必要管理费用和成本后,对转户农民定期支付委托人信托收益。第二,农村土地托管中心依照各地块的区位、丰沃、用途等条件,委托农村土地整理机构进行集中整理,使之具备适度农业经营的条件,形成/农业土地资产池0。第三,在不改变农业土地性质及用途的前提下,将集中整理后的农业土地对农业企业、农民专业合作社、种养大户和家庭农场进行招标出租,并定期收取土地集中出租的租金。第三,为筹集农业土地整理资金,农村土地托管中心可根据对/农业土地资产池0中各种不同年限、结构的农业地块的土地未来租赁收益进行合理测算,面向市内特定金融机构、机构投资者和社会公开发行农业土地信托受益计划,以信托募集的资金,支持对农业土地适度规模化整理,同时承诺以约定比例的收益率,以支付信托计划投资人的投资受益。第四,农村土地托管中心必须将自身资产与土地信托资产分割运行、单独管理,且指定专门的商业性银行作为土地信托财产的托管人,后者适时提供必要的现金流便利和结算服务。土地资本化与户籍制度改革联动关系简图  农村土地托管中心运行农业土地资产的过程中涉及两个主要的信托关系。一是农村土地托管中心与转户农民的信托关系。转户农民将土地的占有、经营权以信托方式移交给土地托管中心,且本身享有对土地的最终处置权,这使得转户农民在农业土地规模化经营的增值收益分配中享有优先受益的权利;二是农村土地托管中心与土地信托计划持有者之间的信托关系。由于农村土地托管中心将转户农民退出的土地集中变为/基础资产池0,并在此基础上发行信托计划,由此土地信托计划的投资者享有了该/基础资产池0未来增值收益的受益权,在农业土地规模化经营的增值收益分配中处于第二受益的地位。31建立/涨价归农0和/涨价归公0的土地资本化增值分配机制。如何对农业土地规模化经营的增值收益进行分配是关系到转户农民是否愿意退出土地的重要因素。农村土地托管中心实际上起到了/涨价归农0的桥梁作用,即如果农民能够将土地的占有权和经营权移交给农村土地托管中心,且后者进一步将经营权从占有权中剥离,让更具备条件的企业、组织和个体从事适度规模化的农业经营,转户农民就能够以持续的收益权参与对农业土地规模经营增值收益的分配。这使转户农民不但能以工资性收入参与对工业化、城镇化发展成果的共享,而且能使这一群体通过财产性收入的方式,积极参与农业现代化进程并能够分享其成果。同时,由于农村土地托管中心承担为政府筹集户籍制度改革资金的功能,本身不以盈利为目标,土地资本化的增值收益除用于支付转户农民、信托计划投资者和除本身维护自身运营的必要成本外,剩余部分将作为滚动、持续的留存基金,全额用于政府对新增城镇人口各项社会福利的开支,这又使农村土地托管中心起到了/涨价归公0的桥梁作用。构建以/农村土地托管中心0为核心的土地资本化路径在户籍制度改革中的作用如上图所示。
　　结论及进一步讨论
    以重庆推进户籍制度的案例分析为起点,对土地资本化与户籍制度改革的联动作用和路径作出了尝试性的探讨。基本研究结论是:户籍制度改革是实现工业化、城镇化和农业现代化同步发展的关键环节,但目前重庆的户籍制度改革在深入推进的过程中遇到了/部分农民转户但仍然占有农村土地0的现实阻碍,这使得重庆户籍制度改革呈现/不完全0的特征。针对这一现实障碍,进而提出将农民的土地占有权和收益权相分离的土地资本化思路,即通过建立农村土地托管中心,使转户农民能够退出对土地的占有权,保留对土地的收益权,形成转户进城农民可持续发展的资本积累,同时,以土地资本化增值收益支撑政府对这一群体的城镇公共福利支出,最终加速转户农民/完全市民化0,以破解工业化、城镇化和农业现代化同步发展的难题。要进一步加强土地资本化与户籍制度后续改革中的联动作用,因此,本研究的政策建议可引申为大致以下三点: (1)在继续完善地票交易制度,使转户农民能够切实分享到自愿退出宅基地的资本化增值收益基础上,有必要进一步重点对转户农民在过渡期内如何退出承包地进行政策设计,增加转户农民自愿退出承包地的激励,以盘活闲置的农村土地资源; (2)灵活运用信托的作用,使转户农民的土地占有权、经营权和收益权进行彻底分离,同时借助信托有效连接/土地经营0和/资本市场0的桥梁作用,畅通农业土地适度规模化经营的投融资渠道; (3)建设能使土地资本化和户籍制度后续改革产生良好互动作用的平台,建议可先在局部区县开展组建农村土地托管中心的试点,及时总结经验和不足,待时机成熟后,可尝试在市级层面上进一步推广。M
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