内容提要：我国的经济发展与经济改革须要“政府主导”，但政府主导有一定界限，它不应主导全部社会资源的分配与再分配。应该从经营性竞争性事业行业和领域中退出的是政府，而不是国有企业，应在各级“人大”领导下重塑国资委和建立国家资源委员会，实现政府“瘦身”计划。将作为政治实体的国家和作为经济实体的国家分开，彻底贯彻“政企分开”，在公有制基础上建立起市场所必需的“微观经济基础”，实现社会主义基本经济制度同市场经济相结合，建成史无前例的社会主义市场经济，坚持走中国特色的社会主义道路。
关键词：政府主导　市场主导　政企分开　　
　　“政府主导”是我国改革开放和经济发展中的一大推动力，也是近十年东亚经济“崛起”中一大特征。近年来，我国经济改革进程“趑趄不前”，有不少学者将它归咎于“政府主导”了国家资源的配置，甚至有的学者主张要用“市场主导”取而代之。我认为，这种坚持以市场经济为取向的改革精神是可贵的，但对“政府主导”有误会，把目前我国“政企不分”、“政经不分”的政府掌控巨额国有资产和国家资源同“政府主导”混合起来。病灶在于“政企不分”和政府未“瘦身”，而不在“政府主导”，至于“市场主导”也不应是可取的选项。
　　“政府主导”的界限
　　所谓“政府主导”，是指政府主动领导体制改革、培育市场体系，与完善市场法制建设，推进工业化、城市化进程，并确保经济得以较快、平稳、均衡地发展。
　　“政府主导”一般是相对落后国家为追赶先进国家而想借助政府力量而提出的战略思想和发展模式。德国在１９世纪初开始工业化，比英、法等国晚了近百年，为了追赶英法，德国历史学派代表人物李斯特提出了国家主义理论以应对英法古典派用“自由放任”理念推行的“世界主义”，主张实现政治统一以建立统一的国内市场。二次大战后，战败的日本和广大东亚不发达地区大都采用“政府主导”的经济发展战略，先是日本经济崛起，继之“四小龙”腾飞，接着中国和东盟国家也采用“政府主导”战略来推进市场经济建设。国际社会把东亚经济称为“政府主导市场经济”，“政府主导”便成为东亚地区取得经济成功的“秘诀”之一。世界银行在其１９９３年发表的《东亚经济的奇迹》研究报告中，把东亚经济的崛起归功于政府经济政策的灵活性和主导性。著名日本经济学家青木昌彦在《政府在东亚经济发展中作用》一书中认为政府在东亚经济发展中起“主导”作用，并提出所谓“市场增进论”，不把政府和市场视为互相排斥的替代物，而认为政府的作用在于促进或补充民间部门的协调职能，但又不是代替民间（私人）部门。东亚经济的崛起，表明政府主导与市场经济并非不可兼容，如果运用得当，会成为市场经济建设发展的一大助力。
　　我国的“改革开放”就是由政府主导、启动和推行的。我国在计划经济体制下生活了几十年，７０年代末中国经济濒临崩溃，不改革不行，但如何改革？走向何方？要转向市场经济，但市场经济如何建立？国人没有经验。从发达国家的历史看，从商品市场、 货币市场、债券市场、证券市场、期货市场到衍生品市场，大约经历了二三百年的历史。每种市场、每种机制、每种制度工具，都不是由某个天才设计诞生的，而是千万群众在经济实践中根据活动的需要而形成协议并共同遵守的，然后形成法规或立法。像当今世人瞩目的纽约证券市场，最早是２００年前由２４名商人于１７９２年在曼哈顿南端一棵梧桐树下签订一份定期交换各州政府发行的债券的协议开始的，经历千万人长期实践才逐渐形成比较规范的运行、监管机制、制度与规则。而今，经济全球化的发展不允许发展中国家先建立一个比较成熟、规范的市场经济再融入世界经济，发展中国家必须在短短几十年内完成发达国家二三百年完成的事，这就必须有政府发挥“主导”作用，主导着制度“创新”。在我国，当经济货币化的进程尚未完成时就开始证券、票证化；证券、票证制度尚未发育甚至有关营运法规尚不完善时又开始了期货及衍生品市场———这一切都是在短短几十年内几乎同时出现的。若没有政府主导体制“改革”，我国不可能在短短数十年实现跨越式制度创新，建立起社会主义市场经济基本框架。
　　然而，“政府主导”也是有界限的，不是由“政府主导”一切，记得计划经济时代，而不仅所有企业、国家资源均由政府支配，而且人们的一切经济活动和生活方式均由政府支配，“政府主导”被无限扩大，形成“命令经济”，三年困难时期，饿死很多人的悲剧，只有在“政府主导”一切的计划经济体制下才会发生。根据东亚国家的经验，“政府主导”一经与市场经济相结合，必须遵循“以市场机制作为分配社会资源的基础性手段”原则，政府的主导性作用的发挥须有明确界限或界定。
　　在市场经济体制下，政府的主导性应主要表现在前瞻性、战略性、规划性、指导性和服务性上，决不搞经营性活动，不应拥有、经营国有经营性资产和资源。
　　政府的首要任务就是制订和牢牢抓好发展战略。根据东亚许多国家的经验，它们的“起飞”，首先应归功于政府具有前瞻性，审时度势，根据本国的实际情况和当时的国际环境，制订了正确的发展战略并努力贯彻。如上世纪５０年代日本政府制订了“贸易立国”战略；６０年代韩国制订“出口导向”战略。我国在７０年代末制订了“改革开放”战略以及利用“两个市场、两种资源”战略。
　　２．政府基于它的前瞻性，应致力于中长期规划的制订。中长期规划是属指导性，绝非计划性的或“指令性”的。如“十二五”规划所指出的要转变经济发展方式、优化经济结构、缩小收入差距、扩大中等收入群体的比重等，都属于今后中长期规划的重点内容。这些规划，是根据中国的发展实际、人民的长远利益以及国民经济发展的可持续性要求提出的。这类规划只能由政府提出，全国人民共同推动。
　　３．宏观调控是政府义不容辞的任务。自上世纪３０年代大危机后，国家干预已和西方发达国家的市场经济融为一体。政府运用财政政策和货币政策来调节经济，乃是“国家干预”的主要表现。何况中国等新兴经济体，市场机制远不完善，“市场失灵”时有发生，更需政府的宏观经济调控。宏观调控虽属短期的，但是确保经济得以较快、平稳、持续的发展所必需的。应强调一点，宏观经济调控权属于中央政府，地方政府不能也不应奢谈宏观调控，否则会破坏全国市场的统一性。
　　４．制订、推行“产业政策”，重点在技术创新、产业创新。包括日本在内的东亚国家都十分重视产业政策。它们运用产业政策指导、支持一些大财团和广大私人企业先后大力发展家电、电子、汽车、造船等重点行业不断推进技术革新，从而引领整个经济“起飞”与发展。但政府只从政策上提供指导和支持，但决不经营产业，而产业政策必须把重点放在技术创新、产业创新或升级上。有的重大科技开发，具有巨大风险性，政府可承担风险投资，一旦开发成功，政府便可将新科技按合理价格转让给企业（国有或私人企业）。
　　５．政府须大力建造公共设施和提供各项公共服务。即所谓“建巢引凤”，为吸引各方企业（本地和外地企业以及外资企业），提供一个安全、便利、公平竞争、可持续发展的良好环境及平台。特别是，在政府主导下，由政府、企业和私人共同致力于建立一个覆盖全社会的社会保障体系。尽管“政府主导”更加突出了政府的主动性、前导性和服务性，但它仍限于提供公共产品和公共服务的范围，它不涉入任何经营性领域，这一点非常重要，是任何市场经济体制所要求的。它可以弥补“市场失灵”，但决不有损于市场机制发挥其合理分配社会资源的基础性作用。有人指责“政府主导配置社会资源”，确是我们目前所面临的实际情况，是阻碍市场经济建设的严重障碍，但问题不在于“政府主导”，而在于政府“越位”、“越权”，在于“政企分开”尚未彻底贯彻，在于政府仍掌控与经营庞大经营性国有资产和国有资源。为了正确发挥“政府主导”作用，必须将经营性国有资产和国有资源从“政府所有制”剥离出来，彻底贯彻“政企分开”，政府必须忍痛 割爱，实行“瘦身”计划。
　　二、重塑“国资委”，建立国有经营性资产委员会，贯彻“政企分开”———政府“瘦身”计划之一　　
　　我认为，国资委不仅专职管辖经营性国有资产，而且必须从政府部门体系中分离出来，直接归各级“人大”常委会管辖，为什么？
　　本来，政府作为国家政治实体的组织形式或体制载体，履行公共职能。但我国政府既是政治实体，又是经济实体，是国有经济的体制载体。政府集政治实体和经济实体两者于一身的体制，是建国初从前苏联那里学来的，当时国有经济一统天下，这种体制最适宜计划经济而与市场经济格格不入。我们经济改革的目标是建立“公有制为主体、多种所有制共同发展”的社会主义市场经济体制，关键是改革国有企业，要在作为主体的公有制基础上建立起市场经济须臾不可缺的“微观基础”。我国在改革实践中探索出改革国企的惟一道路是“产权明晰、责任分明、政企分开、管理科学”，其间的要害是“产权明晰、政企分开”。
　　一般讲，这主要针对广大经营性国企而言。我国国企有两大类性质不同、职能不同、营运原则不同的国企。一是提供公共产品与公共服务的国有企业。这类国企体现了作为政治实体的国家即政府的“公共服务型”职能。它们有以下特性：（１）它的经营具有公共性和公益性，是为了满足公众的经济生活、文化生活、社会生活和公共消费的需要，目的是把政府所辖地区铸造成一个良好的投资环境、经营环境和生活环境；（２）它的经营是非赢利的、公益性的甚至是福利性的或政策性的，它们不宜由私人经营或私人无力经营；（３）它们的资金来自本地区的财政预算拨款，政府可以为提高公益性、福利性服务而提供财政补贴，按低于市场价格甚至低于成本的价格向公众提供公共产品和公共服务（如水、电、公交、保障房和廉租房等）。有些公共产品与公共服务，可以通过采购、招标甚至ＢＯＴ方法吸引民企、外企和经营性国企参与，由政府确保其合理利润，向公众提供，只能作非营利性、公益性甚至福利性经营。这类国企应是各级政府所有制的国企，它贯彻的是“公共服务型”职能。这类国企靠政府财政补贴，自然归政府所有，自然谈不上“政企分开”。
　　二是属于经营性或竞争性行业的国企。这类国企体现了作为经济实体的国家的职能。它有以下特性：（１）它们是经营性和营利性的，以赢利为经营目的；（２）它们自主经营、自负盈亏、有着内在的“成本－收益”（ｃｏｓｔ－ｒｅｖｅｎｕｅ）经济原则的硬性约束。这类经营性国企的营运原则，与前一类依赖财政补助的、提供公共产品的国企完全不同，我把前一类国企称之为“财政账户项目”类国企，把经营性国企称之为“资本账户项目”类国企。为了确保这类国企的“自主经营”权，必须贯彻“政企分开”，维护企业“产权明晰”，实行股份制改革，建立有效的公司治理结构，使公有制基础上的经营性国企能融入市场经济所必需的微观基础。所以，“政企分开”是经营性国企改革的关键所在。“政企分开”讲了多年，也成立了国资委，但政府仍是经营性国企的投资人，国资委受政府之托成为政府的一个部门，“藕似断，丝更缠绵”。问题是，经营性国企要贯彻“政企分开”原则，就必须从政府所有制中解脱出来。要重塑国资委，将它定性定位为经营性国有资产委员会，独立于政府之外直属各级“人大”，作为国有经济实体的体制载体。新型国资委只对各级“人大”负责，这一来，凡属提供公共产品、公共服务的非赢利、福利性、政策性国企为各级政府所有、靠政府财政支持；凡属经营性竞争性国企均属各级“人大”授权的“国资委”所有，靠自主经营，摆脱“政府所有制”的羁绊。两类性质不同、职能不同、营运原则不同的国企，便有了明确的分野。
　　至于如何在政府之外设置一个作为经济实体的国家载体，成立一个经营性国有企业体系，我早在上世纪８０年代末曾提出过三种初步设想，后来也有进一步阐述：（１）由人民权力机构即各级“人大”授权给专门机构（如国资委）来统辖经营性竞争性国有企业，实际上是作为在作为政治实体的政府之外确立一个作为经济实体的国家载体，这类国企不是政府所有，但接受政府监督；（２）超越政府各部门之外建立一个由国有资产（经营性）管理委员会———国有资产经营公司（或国有资产投资公司）等金融中介机构———国有企业三层次管理、营运体系，实际上是利用国有资产经营公司（或国有资产投资公司）等金融中介机构，在国资委和国有企业之间建立一道“防火墙”，确保“政企分开”，同时也贯彻“所有权与经营权分离”原则；（３）由国家或国家支配的各种公共基金（如社保基金、共同基金、保险基金、投资基金、科研基金等）成为国企的主要投资者（即控股者），实则把国有企业从政府所有制转为“社会所有制”（或基金所有制）———一种新型的公有制。 式，可以任选一项，也可同时采用，公有制可以有多种形式。还提一点，国有经营性金融资产，有其一定特殊性，可以分别设立国有经营性实业资产管理委员会和国有经营性金融资产管理委员会，由国有资产（经营性）管理委员会统辖，或分别直属“人大”管辖（此问题须另作专门研究）。在新型国有经营性资产管理、营运体系中，要确保企业产权明晰与自主经营。为此，政府或“新国资委”均无权“调拨”国有企业或国资委的资金，如需企业资助，可通过公开发行地方公债。经营性国企将和私人企业、外资一样，只给政府交纳应交的各种税收，确保国企和私企、外企平等处于同一起跑线上公平竞争。至于利润如何分配，应由国企董事会决定，主要用于开发新技术、新产品、产业升级和股东红利，毋须“上缴利润”（和２００７年前一样）。可是２００７年后要求国企（央企）上交利润给财政，不言而喻，国企（央企）若亏损，则应由财政补贴，这么一来，国企便不是“自主经营”而是躺在财政身上，贯彻的依然是“政府所有制”，和计划经济下政企不分的国企差不多，扼杀了国企的自主性、竞争性及创新精神。至于经营性领域内国企（央企）凭恃特殊垄断地位而获取巨额垄断利润，可征收高额垄断税（税率可高达１００％），由政府财税部门收取用于公共开支，可谓“取之于民，用之于民”，不容国企（央企）或国资委坐享垄断利润。各地国资委可根据政府规划，经当地“人大”审议通过，可投资兴办新兴产业，但须经过听证会、咨询会等民主程序进行。此外，央企和地企应相互尊重产权，可相互参股，应鼓励国企做大做强，应允许效益突出的地方国企控股央企；也应鼓励私企做大做强，控股或兼并经营性国企。
　　建立国家资源委员会———政府“瘦身”计划之二　　
　　目前，政府所有制还覆盖另一大经济领域，即自然资源虽为国家所有，实则也归政府所有（中央和地方）。例如，土地问题，《宪法》规定，城镇土地为国家所有（即政府所有），农村土地为集体所有。然而，集体所有的“产权”十分脆弱，地方政府很容易以“征购”名义侵占。传统体制长期使人们养成一种习惯意识，“国有”就是“政府所有”，“天经地义”不容置疑。一些地方政府便凭借权力，在城镇搞“拆迁”（甚至暴力拆迁）及农村搞土地“征购”（低价征购），政府垄断了土地的供给、审批、定价，收取巨额土地出让金以及其他相关税费，作为自身财政取代的重要财源。严重的是，政府多有短期行为，土地批租一般为３０、５０或７０年，许多现任政府总想在自己任期把经济搞上去，便把今后几十年要用的土地尽多尽早地批租出去，换来巨额资金，形成投资热、开发区热、城镇扩建热，不仅短期造成经济过热，长期造成水土流失、资源与环境遭到破坏、窒息今后经济可持续发展。这就是“土地财政”造成的流弊，是政府垄断土地资源的产物，也是自然资源开发、经营中“政企不分”的产物。为此，必须从体制上把政府从自然资源所有者的地位（宝座）上摘除出来。应强调指出，土地和其他自然资源一样，属于公共开发、利用、经营的自然财富，应属于作为经济实体的国家所掌管。所以我建议国家应在各级建立国家资源（包括土地）委员会，由各级“人大”授权作为国有资源的所有者载体，受各级“人大”管辖，对各级“人大”负责，接受本地政府监督。土地和其他自然资源一样，一经开发、利用和经营，便成为经营性资产，如果批租给国有企业经营（也可批租给私人企业经营），就应归国有经营性资产管理委员会管辖。这符合“所有权与经营权相分离”的原则。国家资源委员会作为受权的所有者，应负责审查政府或有关部门提出资源开发利用规划，负责审查资源开发人（国有或私人公司）的资格，举行多次听证会，并报“人大”有关机构审议通过。凡属用于高速公路、铁路、公屋建造、机场、码头等基础设施建设所需用地以及须由国家垄断的重要战略资源（如铀、黄金、稀土等），一经本地“人大”及上级国家资源委员会批准，交由当地政府有关部门（如国土资源部门、城建部门）开发使用；凡属用于经营性的商品房建造和其他自然资源开发和经营，按公平、公开、公正原则向国有企业和私人企业招标，分别将土地或其他自然资源的使用（开发）权转让给国有企业或私人企业。国家资源委员会自身不从事经营，只收取资源使用权转让金，并可将此收入建立国有资源开发基金，此项基金及其收益（经“人大”同意及上级国家资源委员会同意）可用于资助政府的环保工程、公屋建设、购买本地政府发行的债券。而且，国家资源委员会的主要财政收支项目及状况应通过听证会公示，均须向“人大”常委会有关部门报告并审议。至于政府的国土资源部门负责的是资源规划、环境保护和治理及各有关政策法则以及管理属于国家垄断重要战略资源。这样，便可以彻底破解“土地财政”及国有资源 的政府所有制，使政府不得持有或插手土地及任何自然资源的开发与经营，使作为国家政治实体的政府可全力铸造成“公共服务性”政府。而国有资产委员会和国家资源委员会均作为国有经济的体制载体，由“人大”授权行使作为国有经济所有者的职能。这样，作为国家政治实体的国家和作为国有经济实体的国家便截然分开，彻底贯彻“政企分开”和“政经分开”，泾渭分明，各尽其责，更重要的是从体制上破除权钱交易、官商勾结的贪腐“温床”。
　　政府“瘦身“、公有制主体、政府垄断
   上述政府“瘦身”计划，集中到一点就是把经营性国有资产和国家资源从政府所有制中剥离出来。所以，我曾多次著文提出，应该退出经营性行业与领域的是政府，而不是国有企业。不仅如此，我还不同意泛泛讲国有企业要全部退经营性行业与领域，为什么？理由很简单，我国社会主义市场经济体系是以公有制为主体，即国有经济应控制关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，其中包括像金融、航空、通讯等关系国民经济命脉的经营性竞争性行业和领域。这些重要经营性行业和领域，国有经济不仅不应退出，而且须确保其主体地位，在吸收社会投资情况下确保国家控股。至于其他广大经营性行业和领域，国有经济完全可以逐渐收缩甚至完全退出；但一旦有某一经营性行业或领域为私人大集团公司或外国跨国公司所垄断，国营企业应该重新进入，以平抑垄断，促进竞争。有人担心，一旦政府“瘦身”，不能直接掌管国有企业和国有资源，会使国有企业失去“国有”或“公有制”的社会经济属性，特别是会危及公有制主体地位。我认为这种担心没有必要。按宪法规定，作为国家的最高权力机构是“人民代表大会”（简称“人大”），国务院是由“人大”授权和任命的，代表国家履行政治实体的职能，同样，全国“人大”有权（或通过修订宪法）设立新型国有经营性资产管理委员会（经营性实业资产、经营性金融资产）及国有经营性资源管理委员会，授权他们作为国家代理人掌有国有经营性资产和资源；尽管他们已独立于政府之外，却是国有经营性资产和资源的所有者或出资人，国有经营性企业的国有属性和公有制属性丝毫未变。同时，还有些人借口“事关国计民生”，把一些主要经营性竞争性行业和领域以确保公有制主导地位为由，实则把他们变成国有企业垄断行业和领域，由于政企尚未完全分离，实际也由政府垄断。例如银行业，存贷业务几乎为四大国有银行（工行、建行、中国、农业）所垄断。整个银行业人民币存款余额突破８０万亿元，其中民营银行约２０００亿元，仅占０．３％左右，微不足道。即使著名的“民生银行”，虽名为民营银行，资本金主要来自民间私人，但却按“民有、党管、国营”模式构建。国有银行主要向国有大中型企业服务，民间中小企业多年来告贷无门，于是地下钱庄盛行，私人融资往往被 扣上“非法”帽子，私人中小企业的资金融通濒临绝路。今年３月２８日国务院决定以温州作为金融综合改革试点，要规范发展民间融资。虽说这仅是打破“垄断”冰山之一角，但意义重大。即使在国有经济须占主体地位的重要经营性竞争性领域中，政府与市场均可发挥它们应起的作用。例如，航空业既属于国家发挥控制的国家经济命脉，也是一个经营性竞争性行业。为了实现国家控制，只需作为政治实体的政府掌握了机场、航空调度、航空通讯、安全检查等要害部门就行。从一方面讲，这些是政府必须垄断的要害部门；另一方面，又是政府必须提供的而且只能由政府提供的公共产品与公共服务。国有航空公司虽应是这一市场的主体，但不应垄断。为了开展竞争和提高竞争力，中央国有航空公司和地方国有航空公司可以在自愿互利的基础上分别组成几个大型航空集体公司，大型国有航空集团公司的控股者可以是中央国有航空公司，也可以是效益好、有实力的地方国有航空公司。还有，各国有航空公司或集团公司不仅可以吸收民企投资或外资投资（但须国有经济控股），还应接纳私营航空公司和外国航空公司参与竞争，以期相互激励和相互促进。这样，在这一事关国家经济命脉的经营性竞争性领域中，可以形成一个既有控制又有竞争，既有公有制主体地位又有多种所有制共存共荣的生动活泼的社会主义市场经济。不应该借口“事关国家经济命脉”而把一些重要经营性竞争性行业，变成由国有企业或政府直接“垄断”。目前许多学者群起抨击“垄断”，原因之一就是一些本不该被“垄断”的经营性竞争性行业或产品，被政府所掌有、支配的国有经济“垄断”了。其实，该由国企或政府垄断的行业或资源产品是很少的（如黄金、铀、稀土、军工企业及产品等），什么行业或资源产品必须由国企或政府“垄断”，应该由“人大”通过垄断立法明确规定。必须强调指出，“反垄断”既要坚决，也须冷静对待。我们应鼓励和支持企业（国企和民企）“做大做强”，但决不简单拼凑。要“做大做强”需要有技术开 发、专利品牌、科学管理、合理经营作后盾；而企业（国有和民企）做大做强，难免带有一定垄断性。我们不能因为反垄断而害怕企业做大做强，央企不应担心地方国企做大做强而威胁自己，国企也不该害怕民企做大做强而威胁自己。特别是，当今许多国家对我国国企“走出去”心存疑虑与戒心，我们应该支持有实力的私人资本集团公司“走出去”，参与国际竞争。我们要反对的垄断，是经营性竞争性行业或领域内不该由政府或国企实施的“垄断”，要为经营性企业（国企或民企）维护其应有的活动空间。还应看到，即使在极少数属于国家经济命脉而必须由政府或国企垄断行业中，垄断也可与竞争相结合。以石油为例，这一重要战略资源，在世界许多国家都是由大型集团企业或政府垄断控制的，但不是由一家而由少数几家大型石油集团公司所垄断，它们之间也进行竞争，即所谓“寡头竞争”。
　　况且，从勘探、开采到成品油中间还有一系列开发、生产、营运、销售等环节，其间有的环节可毋须垄断而可放开，垄断与竞争可结合，特别是加油站完全可交给私人或个体经营。不过，应看到目前国际石油市场上许多国家都通过并购和重组，组成几个特大型石油企业集团驰骋于国际市场，我们也应推出几个特大型石油企业集团（国有或私人或公私合营）来应对。总之，对待垄断问题，我们应持理智态度，一方面坚决反对把经营性行业或领域咨意“垄断化”，应由“人大”通过立法（“垄断法”、“竞争法”、“公司法”等），依法行事；另方面我完全同意李晓西同志“不可盲目反对所有垄断”的主张（见《中国经济时报》２０１１年３月１７日），尤其不可反对企业做大做强，面对强大的国际竞争对手，切不可盲目为“反垄断”而自残。我们所要求的“政府主导”，是国有经营性资产和资源完全摆脱政府所有制的“政府主导”，是政府实现“瘦身”的政府主导，这里出现的是“小政府、大市场”的新局面，但小政府，绝非弱政府。问题是，当今我国经济体制改革进行至今，政企“似分尚未分”，症结在于政府未能忍痛“瘦身”，惟一出路是把改革推进到底；若半途而滞，将为权钱交易、贪腐丛生提供“温床”。过去３０年改革与发展依靠“政府主导”，今后改革进入深水区，更需顶层设计、顶层规划，国家政治实体与国有经济实体的分野需要有体制、机制创新，需要有一系列新的立法，这一切都需要“政府主导”。我们更要政府历行法制，依法行事，既自身得忍痛“瘦身”，还须力排各个既得利益集团的干扰，建立法治的社会主义市场经济。我个人认为，宜在国务院下恢复“体改委”，不仅负责组织社会精英进行“顶层设计”，经国务院批准、“人大常委会”审议通过，而且监督推行。还提一点，我们今后推进改革不仅还要“政府主导”，还须强化各级“人大”职能，“人大”授权政府作为国家的政治实体的载体发挥公共服务的职能，还授权国有资产（经营性）委员会和国家资源委员会作为国有经济的载体，发挥掌有、营运国有资产和国家资源的职能。各级政府制订的本地区经济发展规划、各项经济政策、法规，常常难免带有短期行为，因此需要有一个能够和敢于对政府说“ＮＯ”，对政府有约束力的“人大”。特别是基层（市县）“人大”代表要有一定比例的代表（譬如３０％）应是专职的，他们由本地居民直接选举，他们生活于民众中间，熟知民情，他们的办公地址及电话应公开，本地居民有关与政府部门的经济纠纷或其他民事纠纷（如拆迁、征地、克扣工资等 ）可随时给“专职人大代表”电话约见，代表有责任将合理诉求立即转给政府部门，并在规定时间内给予反馈。“人大”可将一些有代表性问题举行听证会，邀请有关部门负责人出席作出说明。这样，不少纠纷就可以解决于基层，避免积成民怨，导致上访或群体事件。这一改革已不限于政府体制改革，涉及政治体制改革，超出本文讨论范围。五、关于“市场主导”目前，有的学者由于政府尚未“瘦身”仍能主导国家资源配置而反对“政府主导”，这种误会是可以理解的。另有学者坚主“顶层设计”却反对“政府主导”，则令人匪夷所思，因“顶层设计”乃“政府主导”的体现之一。但有的学者提出要用“市场主导”来取代“政府主导”，则我不以为然。我们知道，最典型“市场主导”的市场经济是自由放任的市场经济。经济学说史告诉我们，在上世纪３０年代以前，西方经济学传统理论认为，自由放任的资本主义市场经济非常完善，依靠价格机制和竞争机制，市场供求会自然趋于均衡，可以无为而治。它虽然承认偶尔出现失业，但认为只要工人把工资要求降下来，愿意接受更低工资，自然会受到雇佣。
　　因此，传统古典经济学一般不会承认存在什么“非自愿失业”、“失业”都是“自愿的”。然而，上世纪３０年代大危机粉碎了所谓市场经济可以“自我调节”、可以“无为而治”的美梦，资本主义无法靠市场经济的“自我调节”而不得不求助于“国家干预”。随着罗斯福“新政”实施，特别是英国 经济学家凯恩斯于１９３６年《就业、利息和货币通论》一书的出版，为“国家干预”，特别是为“宏观经济调节”提供了理论基础。战后以来，西方主要国家都依靠以财政政策和货币政策为主要手段的宏观经济调节，使西方国家远离了３０年代那种毁灭性的危机。战后几十年历史表明，当代资本主义已不是传统经济学所宣扬的 “自由资本主义”，它已和国家干预融为一体，当代资本主义经济的成长已离不开政府主导的“宏观经济调节”。２００７年美国次贷危机引爆的世界金融危机，当今经济全球化条件要求有超越国界的宏观经济调节，Ｇ２０框架下财长与央行行长联席会议所贯彻的“宏观经济政策国际合作”就是经济全球化所要求的“新机制”。②为了应对危机，如美国，不仅在国际层面上推行宏观经济政策国际合作，而且在国内也加强了“国家干预”，如对“房利美”、“房地美”两大房地产公司实政府接管，还于去年通过新的金融 法 案 （“华尔街改革 与 消 费 者 保 护 法案”），对金融业加强全面监管。其他国家也多采取强化政府对金融业的监管措施。尽管西方国家强化国家干预的措施谈不上什么“政府主导”，倒是进一步修补资本主义市场经济的‘缺陷’，把“市场主导”的自由主义市场经济进一步抛在历史后头。毋怪诺奖得主斯蒂格利茨把鼓吹自由主义市场经济的“华盛顿共识”指责为“市场原教旨主义”；原英国首相布朗在任时于２００８年声称“华盛顿共识时代已结束”，英国《经济学家》２０１２年１月２１日发表专辑，认为当代主宰西方的是“国家资本主义”，传统经济学奉行的自由资本主义不合时宜。当今，我国改革亟待进一步深化，发挥“政府主导”作用，绝不是削弱市场机制作用，而是进一步推进改革，完善社会主义市场经济体制的建设，建立法治的市场经济，正确、积极、充分发挥市场机制分配与再分配社会资源的基础性作用。六、坚持建设社会主义市场经济，走中国特色社会主义道路　　我之所以坚持“政府主导”但政府必须“瘦身”，中心思想是要加速建设、完善具有中国特色的社会主义经济体制———社会主义市场经济体制。胡锦涛同志在“十七大”报告中，明确提出“坚持社会主义基本制度同发展市场经济结合起来”，就是把建设以这个“结合”为特征的社会主义市场经济体制作为一场伟大革命实践与方向提出的。从经济制度讲，社会主义基本制度是什么？它不再是公有制一统天下，而是“公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度”。问题是这个社会主义基本制度的核心部分是什么？它和市场经济如何才能结合？结合的难点是哪里？社会主义的这个“公有制为主体，多种所有制经济共同发展”的基本制度，其核心部分是“公有制为主体”，没有这个核心部分，社会主义基本经济制度也就不成为社会主义，仅有非公有制经济与市场经济结合，那将是资本主义市场经济。这些非公有制经济与市场经济相结合，从经济体制上讲毫不困难，因为历史上市场经济从来都是建立在资本主义私有制的基础上，而社会主义基本经济制度同市场经济相结合，其最大难点就在于它的核心部分———作经济主体的公有制经济同市场经济相结合，而要实现这个结合，就必须在公有制经济的基础上建立起为市场经济所须臾不可缺的微观经济基础。
　　这是一场世界级的难题。世界经济史告诉我们，市场经济的诞生、成长与发展从来都是和资本主义私有制经济融合在一起的；经济学说史也告诉我们，毋论是西方经济学抑或传统的马克思主义政治经济学，二者虽然立场对立，立论各异，但有一点相同：都断然否认市场经济同社会主义公有制相结合的可能性，而且都把这一点奉为“信条”。上世纪３０年代在西方经济学界发生一次历经数年的社会主义大论战。当时西方经济学主要代表米塞斯及哈耶克（后来二人同为诺贝尔经济学奖得主）断言，只有私人企业才能构成市场经济所必需的微观经济基础，断言社会主义公有制不可能同市场经济相结合，而只能搞计划经济，只能是一条“通向奴役的道路”；与此同时，传统的马克思主义政治经济学也断言市场经济是资本主义私有制固有的，与社会主义公有制经济水火不相容，把市场经济视为“洪水”、“猛兽”。正是以邓小平为首的党中央高瞻远瞩，解放思想，总结国内外建设社会主义的经验与教训，毅然采取“改革开放”政策，并于９０年代初提出建设社会主义市场经济的这一改革方向和基本方针，打破传统马克思主义政治经济学和西方经济学左右两个方面的同一把思想枷锁———所谓市场经济与社会主义公有制不相容的“教条”。作为市场经济，它与历史上数百年以私有制为基础的资本主义市场经济不同，首次建立在以社会主义公有制为主体的经济基础上；作为社会主义公有制，它已摒弃传统的计划经济而史无前例地与市场经济相结合。这是“前无古人的开创性事业”。以邓小平为首的党中央领导着十几亿华夏儿女，在神州大地上探索着 “摸着石头过河”，开始了把社会主义公有制同市场经济结合起来的历史性长征。为什么公有制同市场经济相结合如此困难？究竟难点在哪里？我们社会主义国家与西方国家不同。西方国家的企业都掌握在私人手里，政府作为政治实体，只具有“公共服务”职能，而我国政府不只是政治实体，而且还受国家委托履行经济实体的职能，拥有大批国有企业。国家所有制企业（即国有企业），实际是政府所有制企业。
　　政府一身兼有“政治实体”和“经济实体”两种身份和两种职能，这种体制是我国建国之初从前苏联那里学来的，政府以国家名义对国有企业实现政府所有制，而且一统天下。不仅非经营性、非竞争性国企为政府所统辖，而且本该由国家经济实体所统辖、按赢利原则经营的经营性、竞争性国企也归政府所统辖，结果经济服从于政治，赢利原则（成本－收益原则）被财政原则（无偿征收、无偿支付）所取代，市场机制和经济手段被计划化和行政手段所取代，大家都争吃财政“大锅饭”，形成制度性的＇投资饥饿症＇（见匈牙利经济学家科尔奈所著“短缺经济”），企业没有独立的经济行为和经济利益，丧失了经济活力。这种企业，根本不可能构成市场经济所必须的微观基础。因为，微观经济和宏观经济，都是市场经济所固有的经济范畴 。企业之所以能充当市场经济的微观基础，绝不是因为它是基层（或基本）生产经营单位，而是因为它有经济“灵魂”或“生命线”，即它有自主的经济行为和独立的经济利益；只要有了这个“经济灵魂”或“经济生命线”，才会有“成本－收益”这根中枢神经，才会有内在的激励机制和约束机制，所有微观经济规律（价值规律、竞争规律、边际规律等）才起作用。私人企业有这个“经济灵魂”或“经济生命线”，所以能成为市场经济的微观基础。“政企不分”却扼杀了国企的“经济生命线”和“中枢神经”，使公有制的国有企业不可能成为市场经济所需要的“微观基础”，使公有制难以同市场经济相结合。中国人民在邓小平理论的指导下，在改革的实践中不仅找到这个“结合点”，即通过国企改革，把国企建设成以公有制为基础的独立的生产者和经营者，在公有制基础上为市场经济塑造“微观经济基础”；而且探索出了一条可行的途径，即“产权明晰、责权明确、政企分开，管理科学”，尔后又进一步明确“股份制”可以是公有制的“实现形式”，循此则可避免“全盘私有化”而在公有制基础上建立现代企业制度，使之具有“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的职能与机制，从而使公有制的国企与市场经济相“结合”，并成为一个经济主体。在这里，“产权明晰、政企分开”，至关紧要，不仅直接关系到产权能否明晰，关系到国有企业是否真正享有独立、自主的经营地位，而且关系到政府能否完全真正地从“经济建设型”转变为“公共服务型”。因此，党的文件中一向把“产权明晰、政企分开”作为国企改革的重点。为此，必须把一切经营性事业从政府所有制中解脱出来，重塑国资委并建立国家资源委员会，这就是本文所讲政府“瘦身”计划。所有一切，都是为了在公有制基础上建立起市场经济所须臾不可缺的“微观经济基础”。
　　胡锦涛同志在报告中多次强调指出，我们“既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路”，我们应努力建成社会主义基本经济制度同市场经济相结合的中国特色的经济制度———社会主义市场经济体制，实现历史性制度创新。应该说，我国经济改革已进入深水区或者说紧要关头。政企虽部分分开，但未彻底分开，“藕似断，但丝更缠绵”，给权钱交易、贪污贿赂提供很好温床，成为贪腐的体制根源。为了避免沦落为新型官僚资本主义，我们必须在建设社会主义经济的同时，努力进行法治建设。一个完善的社会主义市场经济，必须要有完善法治来护航。在我国一些既得利益者，在改革初期是促进派，拥护市场经济，但一朝钱权在握，便深怕彻底进行改革（企业改革、政府改革）打碎了他们的金饭碗，而今成了进一步改革的阻力。我们整治贪污行贿，不应满足于搞一个或几个大案要案，我们必须从体制源头上下手，彻底贯彻“政企分开”，彻底实现政府“瘦身”，努力建成一个公平、公正、法治、人民小康、社会和谐的社会主义市场经济，让中国特色的社会主义经济制度在世界东方地平线上冉冉升起。
　　注：①拙作《股份制是全民所有制的好形式》（刊《研究研究》１９８９年第４期）；《从 建 立 全 国 社 会 保 障 基 金 到 “基 金 所 有制———兼论社保制度改革、资本市场建设及国有企业改革三者联动》（刊《中国工业经济》２０００年第１０期）。②拙作《对当今国际宏观经济政策合作与世界货币体系改革的思考》（刊《国际金融研究》２００９年第７期）；《宏观经济政策国际合作———经济全球化所需要的新机制》（刊《经济学家》２０１２年第５期）。